中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2018)10-0071-09 行政解释大量存在于我国行政立法中的解释性条款以及其他行政规范性文件中，也普遍存在于行政执法时行政执法人员的解释说理部分。然而，在理论上，人们对中国行政解释制度关注较少，其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。笔者于本文中试图对其理论问题进行重新梳理并提出其实践中存在的若干问题，在此基础上探讨规范行政解释权的路径。 一、场景、缘起与类型——我国行政解释释义 由我国独特的法律解释体制所决定，行政解释概念在我国具有比较特殊的内涵。在讨论对我国行政解释进行规制的问题时，必须首先对我国行政解释的特殊内涵予以揭示。 (一)行政解释发生的两个场景 在现代西方法律解释理论中，法律解释是一种与法律适用紧密结合的行为，隐含于法律适用过程中，法律适用与法律解释是合二为一的一个过程。通常而言，法律解释主要发生在法官审理案件的过程中，无怪乎有学者指出：“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。”①然而，实际上，任何一个宣称依法而治的政府，都可以首先简单地识别出两种职能，即法律制定和法律适用。依据这种政府职能二分法，行政和司法都属于法律适用的范畴。②在现代行政法治背景下，行政机关的一切行为都应理解为法律适用行为，其在法律适用过程中必然要对所适用之法律进行解释。由此，这种一般意义上的行政解释，实际上可分为两种类型，一种是抽象行政解释，即行政机关通过发布普遍性规则的方式对法律或行政立法的规范含义所进行的解释和说明；一种是具体行政解释，即行政机关在将法律规范适用于个案的具体事实时对法律规范含义和适用范围的阐释。③具体行政解释往往是作为具体行政行为之依据和理由，在行政决定书中行政执法人员的口头说明理由部分，以及在行政诉讼案件中作为被告的行政机关的应诉答辩陈词中出现。 在我国现有法律解释制度中，法律解释被认为是一种独立于法律适用的活动，作为一项独立的权力由特定的机关保留行使。有权解释法律的机关通过发布具有普遍约束力的规范性文件的形式对法律进行解释，而法律适用机关只能严格适用法律和依据有权解释法律的机关对法律的解释进行法律适用活动。当在法律适用过程中需要对法律进行新的解释时，需向有权解释法律的机关提出法律解释的请求。在我国，行政解释是一个理论概念，并未直接出现在我国有关法律文件中。学者们根据我国法律解释体制，将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释三种类型。也就是说，行政解释在我国仅仅是指抽象行政解释，不承认具体行政解释的存在。这样一种特殊的行政解释体制有其历史背景，需置于中国特殊的法律解释体制中进行理解。 (二)我国行政解释的源起及其类型化分析 中国法律解释体制最早形成于1955年第一届全国人大常委会第十七次会议通过的《全国人民代表大会关于法律解释问题的决议》(以下简称1955年《决议》)。该决议确立了我国被学界称为立法解释和司法解释的两种法律解释类型，其中还没有行政解释这一类型。④改革开放以后，法制被重新强调。从依法行政的理念出发，行政也被理解为法律、法令具体应用的领域，从而在行政执法过程中也产生了对作为行政执法依据之法律、法规等进行解释的需要。1981年，五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称1981年《决议》)，该决议延续了1955年《决议》关于立法解释和司法解释的规定，此外还增加规定了几项内容：(1)不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释；(2)凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定；(3)凡属于地方性法规如何具体应用问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。上述第一种和第三种情形往往被学界称为行政解释。该决议确立了我国由立法解释、行政解释、司法解释共同构成的现行法律解释体制的完整结构。⑤ 从1981年《决议》关于法律解释的分工来看，我国法律解释的类型还可以分为制定解释和具体应用解释。所谓制定解释，是指依据“谁制定，谁解释”的原则，由法的制定机关对其所制定之法在法需要明确适用和补充说明的情况下所作出的解释；所谓具体应用解释，是指法律在具体应用过程中出现的解释问题，由法定的机关作出解释的情形。 行政机关不同于立法机关和司法机关的地方在于，行政机关也承担了部分立法性质的功能。在我国，存在大量的由行政机关制定的行政法规和行政规章。因此，根据“谁制定，谁解释”原则，行政法规、行政规章的制定主体对其自身所制定之行政法规、行政规章享有解释权，这种解释属于针对行政法规、行政规章的制定解释，而不是具体应用解释。1981年《决议》只规定了行政机关对法律、法令以及地方性法规的具体应用解释两种情形，而没有规定行政机关进行制定解释的情形。 为了对行政解释进行规范，国务院于1999年下发了《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(以下简称1999年《通知》)。该通知首次将针对行政法规的解释区分为制定解释和具体应用解释两种情形。⑥2000年制定的我国《立法法》只对狭义的法律解释及立法解释作出了规定，没有对行政解释作出规定。2001年的《行政法规制定程序条例》承袭了1999年《通知》的规定，区分了制定解释和具体应用解释；同年制定的《规章制定程序条例》则只规定了规章制定机关对规章的制定解释。
