高校校规的法律属性研究

       在行政诉讼中，高校之所以能成为行政诉讼法的被告，是因为其适用了《行政诉讼法》的 “法规范授权条款”，其在相应领域成为行政主体，被诉行为成为行政行为。

       1999年 “田永案”引发了有关高校行政诉讼中各类事项讨论，相关的研究主要集中在对校规的合法性审查方面。在校规与国家行政权、高校之间的关系之中，判决对校规是如何定位？由此形成的法律判断框架是什么？不同的定位结果对于高校本身法律地位的影响是什么？针对这些问题，本文分析相关的判例入手，厘清司法权对校规的不同定位造成的对高校法律属性的影响及其生成机制，为进一步的高校体制改革提供基础性论证思路。

       一、判例的起点

       (一)现行法中的定位：自主性校规

       在我国，《高等教育法》第三十条第一款设定高校法律人格为法人，其不能归入国家行政机关的范围之内，也不具有行使国家行政权的能力，因而不会成为行政主体。基于《高等教育法》规定的“章程”制定的各种规定，属于规范高校法人内部秩序的制度。这些校规因规范组织自身的内部秩序而在学理上成为“自治性规范”中的 “自主性校规”。

       (二)起点判决：介入性校规的出现与二元规范结构体系论

       1999年的“田永案”判决所展现出的，是与上述成文法不同的新的校规类别。本文将以重新解读这一标志性判例为出发点。

       1.形式性的法规范授权

       该案判决书就大学与行政机关的关系问题，表现出两个递进的判断方法。其一，判决采用了实质主义的判断方法，只要实质上所行使的是行政职权，相应诉讼就可以适用行政诉讼。其二，关于如何判断是行使行政职权方面，判决首先从实质的法律关系进入行为法领域，认为只要所从事的活动属于行使行政职权内容的，作为该活动的主体的高校也就属于《行政诉讼法》所规定的“行政机关”概念范畴。其次，判决书从相关制定法上明确的文字规定出发，判断 “法律赋予”高校在从事相应活动时，其身份属性属于行政机关或者行政主体。

       2.介入性校规的出现

       “田永案”判决后，学生与法规范授权的高校之间的关系，已经不同于高校章程建立的内部法律关系，而是与普通的行政法律关系一样，成为行政主体与行政相对人之间的外部法律关系，与此相关的将行政权介入高校而制定的校规属于“介入性校规”，不同于“自主性校规”。而“自主性校规”不得侵入国家行政权才能进入的领域。

       3.校规的类别与二元规范结构论

       “田永案”判决以“法规范授权”条款为媒介，指出同一个高校中并行存在着“内部管理体制”中的“自主性校规”与国家行政权具体化的“介入性校规”的双重秩序，由此建构起了 “二元校规体系论”。

       二、判例的发展

       (一)判例的基本状况

       本文确定自“田永案”为开端，在《最高人民法院公报》等处刊载的，体现为最高人民法院司法判断意志的下列案例为分析对象。

       由于 “法规范授权”条款的作用，被诉的行为都因此成为行政行为，均具有行使国家行政权的属性而非高校基于法人属性作出的行为，作为这些行为根据的相应校规，也就归入了“介入性校规”的属性范围（见表1）。

      

       (二)关键的变化：“不违反”法规范要求与一元规范结构论的走向

       1.沿袭与差异的出现

       “褚玥案”判决在判断校规的属性方面，则与“田永案”判决有着微妙差异。

       在授予学位的行政权与校规之间的关系方面，判决将依据“高校自主权”制定的违反考试作弊的校规内容成为学位授予的要件事项，纳入了行政权的内容之中，转化成为“介入性校规”的内容。但相关理由并没有阐述清晰。

       2.关键性定位的转变

       与前例相比，“武华玉案”判决则较为清楚地表述了这种转变，其判断思路如下。其一，“上位法”概念的出现及其定位。该判决将《学位暂行条例实施办法》定位为上位法，将此条为根据设定了学位授予方面要件的校规，成为其下位法，从而将这些校规便变为“介入性校规”。其二，被授权裁量中的“自主权”。由于该判决认为属于高校的自主权范围的有关学位授予要件的内容，须以《学位条例暂行实施办法》为根据。因此相应的“自主权”就成为由法规范授予的，在设定学位授予要件方面的裁量权，校规与法规范之间“不相抵触”的关系，便成为被授予的要件设定方面的自由。其三，司法判断的“一元校规体系论”。该判决将高校自主领域的事项纳入到行政权的范围之内，使司法的基本立场从“田永案”判决确立的“二元校规体系论”走向了只有“介入性校规”的“一元规范结构论”。

       三、判例的到达点

       (一)“一元校规体系论”的延续

       “武华玉案”判决之后，其 “一元规范结构论” 司法判断方式在后续判例中得以延续，如“谢文杰案”、“何小强案”判决等。

       (二)“二元规范结构论”的再现

       2012年7月的“甘露案”判决再现了 “二元规范结构论”。

       该判决将“介入性校规”可制定的范围，严格限定在了法规范设定行政行为要件的范围之内，而“自主性校规”的事项，则不能进入“介入性校规”的范围之内予以解释，即法规范内容具体化的校规属于“介入性校规”，而针对课程考核的规定，应该属于“自主性校规”，后者不能替代或进入前者的范围之内。这样的司法判断逻辑框架显示了该判决再次将“自主性校规”与“介入性校规”置于并行的状态。