自从北京、上海、广州、深圳等地方政府于2016年底先后制定、实施网约车地方细则以来，对这些细则合法性的批判就不绝于耳。在2017年底，更有所谓专业人士向国家发展改革委举报、投诉这些细则在车辆、驾驶员、平台公司等准入条件的限制上涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争，要求对其进行公平竞争审查。①由此，这些细则的合法性问题超出了舆论批评、学术讨论层面，成为地方政府必须解决的现实问题。那么，网约车地方立法到底合不合法？是否应当修正？又该在哪些方面修正？值此网约车地方立法合法性危机越来越深、多地开始酝酿修改之际，这些问题值得审慎思考、认真对待。为此，笔者在全面梳理、反思既有合法性批判的基础上，尝试着回答上述问题，以期助益于地方政府正确应对上述合法性质疑，助益于网约车规制措施的完善。 一、对网约车地方立法合法性的既有批判 从法学的角度来说，我们可以运用实质合法性与形式合法性的二分法，将网约车地方细则合法性批判分为两个层面：针对这些立法的立法权限，亦即地方立法的合法律性(legality)所提出的形式合法性批判，②与针对这些立法的可接受性，③亦即地方立法的正当性(legitimacy)所提出的实质合法性批判。不过，因为形式合法性问题可以通过地方人大立法等方式予以解决，④所以本文主要针对实质合法性批判展开辨析。 实质合法性批判主要针对地方立法对网约车经营许可、司机户籍与车型、车籍等方面的限制。在各方人士看来，上述限制具有如下弊端与问题。 首先，上述限制控制网约车数量，不仅会造成利益藩篱，更会剥夺其他民众从事城市客运服务的发展权与参与权，进而使其无法分享特许经营带来的丰厚经济利益，造成既有权利与发展权利的冲突⑤。而且，基于户籍、车籍与车型的限制还违反宪法，不仅侵害公民的财产权和劳动权，更构成对公民平等权的侵害，⑥是对穷人的歧视。⑦ 网约车数量限制被认为是一切合法性瑕疵的根源，是几乎所有实质合法性批判的众矢之的，是网约车立法的核心问题。在网约车合法化之前，已有论者剑指出租车经营许可制这一数量控制措施，意在解除网约车合法化、发展壮大的根本桎梏；⑧在网约车合法化过程之中，也有针对交通部等六部委征求意见稿第13条第2款即对网约车实行数量管制的条款的批评；而在网约车合法化之后，兰州等地打算实施的网约车数量控制措施又成为猛烈抨击的对象。⑨或许正是因为先行的兰州、济南等地抛出的数量管制措施引发了猛烈炮火，无论是上海还是北京等地的网约车地方立法，都没有明确规定要对网约车数量实施限制。所以有论者将炮口指向网约车车型管制，认为其变相实施了数量控制。⑩其实，如果我们结合京沪等地方网约车立法的其他条款来看，就能知晓，地方政府会因地制宜采取数量控制，而不是车型控制来控制网约车数量。比如北京《网约预约出租车经营服务管理细则》第5条规定，北京要“开展出租汽车总量规模评估，编制出租汽车行业发展规划和实施计划”。作为上海市网约车地方立法体系中的一员，上海市《关于本市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》也提出，“在坚持公共交通优先发展的前提下，适度发展出租汽车”，“动态调整出租汽车运力规模与结构”。这意味着，在公交优先战略下，被地方政府视为出租车类型之一的网约车的数量也必然是有限的。因此，如何合理地分配数量有限的网约车经营许可，如何面对对此数量限制提出的合法性质疑与司法挑战，是地方政府在实践中亟待解决的问题。 其次，地方政府实施车型控制，追求所谓的差异化经营，违背了出租车运营的市场化改革方向，(11)也侵犯了网约车公司、司机与乘客的权利。有论者指出，商品品质的高低应由企业和消费者共同决定，而差异化商品的基础是消费者群体中有着差异化的偏好，把网约车定位为高品质的差异化商品，实际上是无视了这种偏好，侵犯了消费者的选择权。(12)为了满足消费者更便利地获得出租车服务，就应当让消费者需求在供给上发挥更大的决定。因此，取消量的限制，让市场决定出租车的供给，是一种更符合消费者利益的制度选择。(13) 再次，上述限制动机不良，涉嫌行政垄断，有违公平竞争原则。有论者指出，大多数地方政府将出租车经营权以定价或拍卖形式受让而获益，特许经营的垄断租金主要在政府主管部门和出租车公司之间分配，二者实际上成为某种形态的“攻守同盟”。(14)政府对网约车实行数量限制，是因为被既得利益者俘获，是为了维系既得利益者的租金利益。(15)为此，“在网约车领域急需构建公平竞争审查制度，对地方所制定(拟订)的网约车经营管理服务规定按照公平竞争审查标准进行事前审查”。(16) 最后，上述限制有损于共享经济的发展，有损于资源配置效率的提高，不利于交通拥堵的缓解，不利于大气质量的提升，不利于打车难、打车贵等问题的解决。有论者指出，通过网络预约租车公司平台把线下闲置的非出租车辆和司机整合到出租车客运服务领域，并通过互联网技术精准地对司机和乘客进行配置，既能有效避免私家车数量增多所致的座位浪费，又可以在一定程度上避免盲目竞争对公共资源的掠夺，避免“公地悲剧”的发生。(17)而地方实施细则褪去了网约车的共享经济属性，将其拉入因循守旧的出租车监管框架，使共享经济失去了应有的发展空间。(18) 二、既有批判的问题所在 综上可见，上述实质合法性批评主要是从政府与市场、管制与自由、公权与私权的二元视角下出发，将网约车地方细则视为政府运用公权管制自由、干预市场的产物。也正是上述话语，有力地推动了网约车管制政策的变迁，促成了网约车的合法化。(19) 毫无疑问，移动互联技术与“互联网+”、“放管服”、“共享经济”等大词的结合使得网约车这样一种个性化客运形式趁势扶摇直上、势不可挡。但是，和共享雨伞、共享充电宝、共享房屋等所谓共享经济形态不一样的是，网约车再怎么和互联网具有紧密关联，也无法摆脱其必须置身于城市道路这一物理特性。进言之，因为必然涉及城市道路这一公共资源，必须以城市道路为运行的物理轨道，所以网约车与其它共享经济形式存在本质区别，即后者只涉及用户、平台服务商与第三方服务提供者之间的关系(20)，而不涉及公共资源。正如交通工程学者所指出的：“网约车‘共享’的不仅是车辆，还有紧缺的道路空间。道路是城市公共资源中尚无法计量、也不能限量使用的设施(环境)，并不等于使用无成本、增长无约束。”(21)也就是说，其他共享经济形式仅仅涉及对私人所有之物的共享，而网约车还需共享并不归属于车主的道路空间。因此，不管网约车具有何等创新的意义，具备何等满足人民群众多元化出行需要的价值，在何等程度上关涉公民、企业的经营自由、劳动权、财产权或发展权，只要它占用有限城市道路公共资源，我们就不能将之视为全新业态。正如公共交通专家指出的，“在交通拥堵严重的城市，不仅仅是新业态和传统业态的矛盾，不仅仅是网约车和传统出租车的竞争”。(22)我们不能生搬硬套汽车取代马车、录像机取代电视机的逻辑来理解网约车与传统巡游车之间的关系，(23)并将网约车立法所调整的关系简单理解为政府与市场、公共安全与个人自由、公权与私权之间的关系。
