2015年我国《行政诉讼法》《立法法》进行了修改，同时我国《政府信息公开条例》《行政复议法》《行政程序法》等法律法规都在起草、修订过程中，作为我国法治建设进程中的重要法律法规，其制定和修改所涉问题无疑已经成为我国当前行政法研究的重点、热点。在此过程中，《立法法》与《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三个法律之间的紧张关系也随之凸显，主要表现在地方立法关于行政处罚、行政许可和行政强制三方面的规定与“三法”的规定存在差异或冲突。无疑，面对诸多处罚、许可和强制等方面的行政事务，解决和协调地方立法与“三法”之间的法律冲突，对地方性法规、规章的合法性审查、清理工作至关重要。在地方立法规范的合法性评价上，《立法法》确立的立法原则和立法主体、权限、程序等规定，是我国当前地方立法工作最直接、最重要的法律依据。地方立法和“三法”之间的法律冲突问题已经成为维护法律规范体系协调统一的大难题，我国在修订“三法”过程中应当充分考虑当前地方立法需要，妥善处理中央统一立法与地方立法、特别立法之间的关系，这不仅关涉到中央与地方的法制统一，也将直接决定“三法”在各个地方适用的法律效果、法治目标的实现。法律法规之间发生了冲突或者规定不一致，必然会让法律适用者无所适从，无法准确把握法律的适用尺度，处理不当很容易造成法律适用不公、减损法律权威性、司法公信力下降等诸多问题，严重影响我国的法治建设推进。因此，解决法律法规内部体系的冲突矛盾，尤其是解决当前我国地方立法和“三法”之间的冲突问题，尤为紧迫。 一、地方立法和“三法”之间的冲突问题 当前我国地方立法和“三法”之间的主要问题集中于行政处罚权限不够用、行政许可权限不够大、行政强制手段不够使等三大方面。 (一)行政处罚权限不够用 从实际调研的过程中发现，我国《行政处罚法》对行政处罚种类采取的列举式规定②，根本无法满足当前社会复杂多样的处罚需求，很多地方都出现了创设新的处罚种类、扩大行政处罚幅度、新增行政罚则等情形。如，在行政处罚种类方面创设了信用处罚，将违反法律法规的公民、法人或者其他组织纳入社会征信系统中③，剥夺违法者获得各种权益的资格等④；在扩大行政处罚幅度方面超过法定的处罚额度，造成这种现象的原因在于某些违法行为的违法成本太低，地方政府为了严厉打击该种违法行为，提升了罚款幅度⑤；另外对于上位法规定了行政违法行为，但是没有规定具体的处罚措施的，一些地方政府在制定地方性法规时，为了执行落实对违法行为的法律责任，增设了罚则；但是对于此类问题，有的地方政府认为上位法既然没有规定具体的罚则，下位法就应当严格遵循上位法的立法规定，不能新设罚则。上位法的立法规定和现实行政管理的现实需求之间确实存在一定的紧张关系，对于法律规定的不同理解，有可能导致各个不同的地方，对于同一类型的违法行为，适用处罚规则不统一，造成执法不公。 (二)行政许可空间不够大 从我国《行政许可法》的立法规定来看，其为地方立法留下较大的立法空间⑥，《行政许可法》赋予了地方立法设定临时许可的权力。⑦然而在实际法律适用过程中，部分地方性法规设定了与上位法规定不一致的许可条件，主要表现在扩大或者缩小许可范围、增加或者减少许可条件、改变禁止性规定等。与此同时，各个地方在立法过程中对于《行政许可法》规定的一些基本概念存在认知问差异。如《行政许可法》第2条规定的“行政机关”，其范围是否包括了具有公共管理职能的事业单位；国务院的“决定、命令”的法律性质到底如何理解，其法律效力是否直接等同于行政法规，各个地方存在不同的理解；对于《行政许可法》第16条第4款规定的“不得增设许可”，有的地方理解为不得增设行政许可种类，而可以就行政许可的条件进行细化规定；有地方就理解为不得增设许可种类和条件；在涉及“事项”尚未制定法律、法规方面，对于“事项”的理解采取“领域说”还是“具体事项说”存在着不同的理解。 对基本概念之所以存在不同理解，主要是因为不同的理解所推导出的行政许可空间不同。总体而言，地方立法机关都倾向于采取有利于扩大自身立法空间的理解。即如果对上位法规定保留“事项”进行狭义的理解，那么地方在进行立法时就能获得更大的操作空间。从《行政许可法》现有的立法规定来看，《行政许可法》已经给下位法和地方立法留下了较大空间，然而在具体操作过程中，地方立法始终觉得权限空间不够大，究其现实原因，一方面反映了地方政府在社会治理过程中对行政许可这种管理方式的依赖，在探索合作式治理、协商治理、行政指导等方面积极性不够；另一方面反映了地方立法的现实需求以及对行政许可权力的扩张，各个地方差异化明显，管理对象和范畴不尽相同，因此对于行政许可的空间需求也完全不同。 (三)行政强制手段不够使 我国《行政强制法》规定的行政强制措施有五种⑧，行政强制执行方式有六种。⑨《行政强制法》也赋予了地方性法规设定一定强制措施的权限。《行政强制法》第10条第3款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施”，即查封和扣押。然而，地方政府及其职能部门在执法过程中发现，《行政强制法》所规定的地方关于行政强制措施的规定根本不够用，多个地方省市的地方性法规都超出了查封和扣押这两种强制措施。如江苏在《太湖水污染防治法条例》(2007年)第69条⑩规定了“封堵排污口”，这种强制措施在治理污染问题时很有效，能够直接解决实际问题，但由于该强制措施不属于《行政强制法》明文规定的行政强制措施种类，在合法性上存在问题，目前该条规定已经被清理。(11)又如《湖南省林产品质量安全条例》第22条规定的“对已经采集、生产的产品予以销毁”(12)，该条规定的“销毁”并不属于《行政强制法》规定的强制手段。再如《浙江省公路路政管理条例》第36条规定：“对公路上的车辆不接受检查，堵塞超限运输检测站通行车道的，由公路管理机构强制拖移”(13)，这种“强制拖移”也不属于《行政强制法》的立法规定。
