中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2018)08-0072-11 自1949年新中国建立以来，合署办公便是我国行政组织体系建设中不时浮现的一种现象和调整手段，其中，党政机关合署办公因为涉及党政关系，尤其是党领导行政机关活动的方式，对行政组织的形态、权限和权力行使方式革新更具冲击和影响。2017年，党的十九大报告在谈及深化机构和行政体制改革时指出，要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。党政机关合署办公有望在将来相当长时期内，成为我国行政组织建设实践中一种兼具试验性和全局性的组织机制和权力调整手段。党政机关合署办公实践和制度建设的展开，首先需要解决标准问题，随后方能进一步推进以法治化为重心的规范建设。这是基于依法行政和行政组织法完善的需要，同时也是基于依规治党的要求。 然而，无论是过往的实践，还是新近制定的规范，如2017年制定的《中国共产党工作机关条例(试行)》(以下简称：《机关条例》)，均未对党政机关合署办公的标准予以明确界定。《机关条例》第5条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”这在实践中仍然无法为回答哪些机关适合合署办公，哪些机关可以合署办公也可以不合署办公，以及哪些机关不适合合署办公等问题提供清晰的答案。据此，下文将以完善行政组织法内容为导向，探讨党政机关合署办公标准设定的功能、现存问题和重构思路。 一、党政机关合署办公标准设定的复合功能 (一)概念澄清 1949年新中国成立伊始，行政组织法的制定便得到重视，这一方面源于新民主主义革命根据地时期的行政组织建设经验，即制定了为数不少以“组织法”“组织条例”“组织大纲”为名的法律规范，如《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》《苏维埃地方政府的暂行组织条例》等；另一方面则基于彼时国家行政体制建设的现实需要，制定了《中央人民政府组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》《政务院人民监察委员会试行组织条例》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等。这些行政组织法律规范的制定为行政组织法体系的建设奠定了初步基础，但在彼时也无法为所有行政组织形态、权限和权力行使方式提供规范依据。作为一种现象，党政机关合署办公在中国共产党执政初期即已存在。根据《中央人民政府组织法》的规定，政务院下设人民监察委员会，各地也随之设立人民监察委员会。1952年，中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中指出，各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。次年，安徽省便将省纪委与省人民监察委员会合署办公。①然而，这一组织形态的设定标准却不明晰，在相当程度上影响到党政机关合署办公自身的概念界定。 合署办公一词，顾名思义，是指两个以上的机关在同一地点办公，其内部人员和机构接受统一领导，对外则根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。它在形式上表现为一个工作机关，却拥有两个机关的名称。党政机关合署办公则是党的工作机关与行政机关以“一个机关，两块牌子”的形式合署办公。最具代表性的无疑是此前的纪委和监察部合署办公。 虽然党的十九大报告和《机关条例》等文件或党内法规对党政机关合并设立与合署办公均有提及，而且对其组织形态的设定情境均采用“职责相近”的表述，但两者有着本质的不同。前者是指两个以上党政机关的合并，合并之后仅有一个机关和一块牌子，原机关被吸收或消灭而形成新的机关。后者则不存在吸收或消灭。 与党政机关合署办公更容易混淆的是“一个机关，两块牌子”的组织形态，它通常表现为“保留牌子”“加挂牌子”，或是在党政系统均设立机关但却只列入某一系统如党中央直属机构序列。此类组织形态在我国行政组织体系中长期存在，如2018年《深化党和国家机构改革方案》(以下简称：“2018年机构改革方案”)将原属行政机关的国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局牌子；将原属国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，后者对外加挂国家电影局牌子。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室长期以来便是“一个机关，两块牌子”，列入党中央直属机构序列。有观点主张此类组织形态同样属于党政机关合署办公，并且因此可能存在依附性合署办公。②该观点看到了此类组织与合署办公的共通之处，即形式上均表现为“一个机关，两块牌子”，但却没有看到二者的差异所在。 首先，就机构编制的实然状态来看，党政机关合署办公与“保留牌子”等组织形态是分列的，中央机构编制委员会办公室并未将二者混同。③ 其次，从规范逻辑来看，《机关条例》第5条规定合署办公之后“仍由党委主管”，这种“主管逻辑”与“保留牌子”等组织形态中的“吸收逻辑”并不相同。基于“主管逻辑”，党政机关合署办公并不否定两种职责的同时存在，如此前纪委和监察部合署办公，既履行纪检职责，也履行监察职责。然而，在“吸收逻辑”支配下，“保留牌子”等组织形态并不承认两种职责并存。 最后，党政机关合署办公的目的是充分发挥两种职责的作用，使其相互配合补充，若不合署办公，则可能出现效率低下问题，而“保留牌子”等组织形态通常是基于权力调整带来的身份转换和衔接的需要，同时也可能是对外行使特定管理职权的需要，即保留一个行政主体的身份以承担相应的法律责任，如国家电影局在管理电影行政事务时便可能承担相关法律责任。
