中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2018)04-0017-12 优化协同高效，是2018年深化党和国家机构改革的重要原则之一。改革开放以来，党中央部门先后进行过4次集中改革，国务院机构也先后进行了7次集中改革。每一次机构改革均提出了指导思想和原则。比如：1993年，党中央提出改革的原则是“理顺关系、调整职能、精兵简政、提高效率”；1998年，党中央提出国务院机构改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系”；2003年，国务院机构改革的原则为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”；2013年，国务院机构改革的原则是“以职能转变为核心，重点围绕转变职能和理顺关系，稳步推进大部制改革”。[1]26-27这些机构改革的原则和思路，为2018年机构改革奠定了良好的基础。应当讲，此次机构改革更加注重系统性、整体性、协同性，其中，协同原则更是针对当前党和国家机构职能体系存在的问题而提出的，为此次深化党和国家机构改革指明了努力方向。基于此，本文将重点研究机构改革中的协同原则，并关注其实现方式。鉴于党和国家机构涉及范围较广，本文集中关注政府机构协同的实现问题，以及未来需要进一步研究的课题。 二、机构协同原则面临的问题与要求 协同，“主要是指相关机构之间的配合联动”[1]27，即“加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。[2]改革开放以来，虽然党和国家展开了多次的机构改革，但机构体系协同不够问题仍然较为突出。政府机构中综合部门与行业部门、行业部门与行业部门之间职责划分不清，权责分离严重，导致相同的问题各管一块，“各出各的招、各走各的道，形成不了合力”[1]27；一些领域执法队伍设置不合理，相互“依法打架”现象比较普遍；一些政府部门实行大部制后内设机构整合不彻底，各自独立运转。[3]诚如有学者指出的，在全面深化改革过程中，各个领域改革的深入推进都对优化党和国家机构设置和职能配置提出了更高的要求。比如，深化经济体质改革、建设现代化经济体系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用等；生态资源建设要跳出“九龙治水”之困，更应当优化自然资源和生态环境管理体制。[4]进而，即使机构合并、职能优化，但仍然需要加强与其他机构之间的协作。①针对这些问题，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要加强相关部门配合联动，使权责更加协同、监督监管更加有力。 机构改革的重点在于不仅促成国家任务的全面履行和实现，同时也引导履行任务的特定方向。在国家任务日益繁重的情况下，强调机构改革的重要性具有指导意义。不过与以往不同，此次机构改革除了优化机构之外，还对协同作出了重要规定，不仅强调机构的整合作用，同时强调机构的联动作用。其具体内容主要有三个方面的要求：一要强化综合部门的归口协调职能。对于一些本身就具有综合协调职能的部门，如党的宣传、组织、政法、统战、机关党建和教育培训等部门，强调其要进一步统筹、协调本部门本系统本领域的工作。对于宏观管理部门，强调要科学设定的权限和职责，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能；强调要完善宏观调控体系，构建发展规划、金融、财政等政策协调和工作协同机制。二要从整体上统筹各类机构的改革，这些机构包括了党政军群机构。在改革中，强调统筹、优化设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党、群、政和事业单位等的职责，完善这些机构的改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，使各类机构有机衔接、协同联动、相互协调、高效运行。三要科学设置中央和地方事权。强调要通过深化改革，统筹优化地方机构设置，理顺中央和地方职责关系，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，更好发挥中央和地方的积极性。 总之，此次提出的协同原则，涉及到党和国家的方方面面，既涉及依法治国、法治政府、法治社会一体建设的协同，也涉及坚持政治、经济、社会、文化、生态等方面的体制改革的协同，更涉及政府、市场、社会发展的协同，还涉及财税体制改革、市场监管体制改革、事业单位改革、公共服务体系改革、社会治理体系改革等关联推进的问题。[5]通过改革和完善党的领导体系、政府治理体系、群团工作体系、武装力量体系等，推进各种职能、各类机构相互衔接与融合，有主有次、有统有分，推动党和国家各项工作协调行动、高效运行。机构改革不仅意味着机构和人员的变动，也标志着职责权限的变化和调整。从长远看，不仅要改变过去仅仅依靠“定职能、定机构、定编制”来保障改革成果的方式，还要在“三定方案”的基础上尽快制定各个部门的行政组织通则，以增强其权威性。[6]机构改革中的协同要求也应当加以法治化，从而切实推进国家治理体系和治理能力的现代化。 三、政府机构协同原则的法理思考 协同的前提是机构和职能有所分工，原则上要求一类事项由一个部门统筹、一项任务由一个部门负责，进而通过加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不清、推诿扯皮等问题。协同的目标在于机构要有主有次、有统有分，既要统筹设置党和国家机构，又要注重发挥职能部门作用；既要强调中央部门集中精力抓大事、谋全局，又要充分调动地方积极性、因地制宜做好工作。做到履职到位、流程通畅，强调相关机构配合联动，强调事中事后监管，提高服务群众能力。遗憾的是，当前机构过于强调分工却忽视了协同，导致权力碎片化或分散化现象极为严重。[7]14-23为此，公共行政学者提出了“整体型政府”理论，针对传统官僚制以及“碎片化”政府管理模式进行了深刻的反思及建构。[8-9]一是在“大部制”目标下强调机构职能上的“整体化”整合。借助合并，把若干个功能类似的机构重新组合成一个“部门化”的组织。在微观层面，积极鼓励对过往进行无限制竞争的地方机构进行改革，取消“准政府机构”等类似组织，建立合作的、以社区为基础的结构。二是强调跨部门之间的“整体化”协调。传统上，对于领导者而言，协调只是开展行政管理活动的基础环节之一；但随着信息技术的发展和经济社会发展环境的变迁，“协调”不仅被赋予崭新的内涵，并且得到了足够的重视。在“整体型政府”的语境中，协调是指在知识、信息和决策方面，理解相互介入和参与的必要性，而非定义不精确的行动。[7]14-23此次机构改革未提及大部制以及协调等术语，而使用了协同原则的提法，目的在于坚持机构改革的整体或者一体性要求，在优化机构和职能的基础之上形成合力。对于政府机构而言，协同原则的法理基础在于：
