法规备案审查是依托我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式而形成的一项特殊制度，也可以说是我国人民代表大会制度和单一制国家结构形式的一个重要组成部分。依据《立法法》等规定，法规、规章等必须提请全国人大常委会备案审查。全国人大常委会法制工作委员会于2004年专门设立了“法规备案审查室”具体实施此项工作。2018年，中共中央关于《深化党和国家机构改革的方案》指出，为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。2018年6月，全国人大常委会作出的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。据此，全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查，全国人大常委会法制工作委员会进行法规备案审查。那么，法规备案审查与合宪性审查的关系以及未来的格局即是值得研究的课题。 一、法规备案审查及其功能 法规备案审查的制度依据主要是宪法、立法法、民族区域自治法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(以下简称“法规备案审查工作程序”)、司法解释备案审查工作程序等①。根据宪法和其他法律文件的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释在制定、批准或者通过以后，必须在法定期限内提请上级相关的国家机关备案，接受备案的国家机关有权对其进行审查。 (1)法规备案审查的范围。依据上述法律文件的规定，国务院的行政法规，省级及设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例②，全国人大及其常委会授权制定的法规、部门规章和地方政府规章，最高人民法院和最高人民检察院通过的司法解释必须提请备案并接受审查。 (2)接受法规备案审查的国家机关。依据上述法律文件的规定，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治州和自治县人大制定的自治条例和单行条例、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对地方政府规章以及地方人大及其常委会的决议、决定和地方人民政府的决定、命令进行备案审查。 可见，接受备案并有权进行审查的国家机关包括全国人大常委会、国务院和省级人大常委会，由此，我国形成了三套法规备案审查机制。③法规备案审查的总体功能是为了维护社会主义法制的统一性④。其具体功能主要有以下两项。 (1)备案。备案的本意是向主管机关报告事由存案以备查考。实践中，有的法律文件规定，必须经过备案才能获得某种资格或者实施某种行为，其含义与批准基本相同。⑤法律文件制定以后必须向相关上级国家机关提请备案的基本原因是，我国是一个单一制国家，但各地的情况又有所差异，因此处理中央与地方关系的基本原则是，在保证中央统一领导的前提下，发挥地方的主动性、积极性。在立法权的分配上，表现为全国人大和全国人大常委会拥有国家立法权，国务院有制定行政法规的权力，设区的市以上的地方人大及其常委会有制定地方性法规的权力，设区的市以上的地方人民政府有制定规章的权力⑥，国务院部委和直属机构有制定规章的权力，作为行使民族区域自治权的自治区、自治州、自治县的人大有制定自治条例和单行条例的权力，经济特区等特殊区域的人大有制定授权法规的权力，作为最高审判机关和最高法律监督机关的最高人民法院和最高人民检察院有司法解释权，中央军委等军事机关有制定军事法规的权力。⑦换言之，我国立法权主体呈现出“一元之下的多极和多级”的体制。在此背景下，为了了解、掌握不同性质的国家机关及各地制定法律文件的状况，有权制定法律文件的国家机关在制定以后提请备案是最佳的途径。 法规备案审查的制度基础是我国的人民代表大会制度和单一制国家结构形式。依据人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关均由其产生，受其监督，对其负责并报告工作；全国人民代表大会是国家的最高权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，全国的所有国家机关均在其之下，受其监督。在此制度下，其他国家机关将制定的法律文件向国家权力机关备案，所有国家机关将制定的法律文件向作为全国人大常设机关的全国人大常委会备案，是它们之间相互关系的要求。同时，我国是一个单一制国家，地方的一切权力均由中央通过法律授予，立法权也是如此，作为被授权者向授权者报告立法工作，是授权与被授权关系的基本要求。 (2)审查。接受法规备案的国家机关对提请备案的法律文件进行审查以保证社会主义法制的统一性，在一国之内形成以宪法为核心的统一的规则体系，是国家治理现代化和成熟国家治理的标志。依据审查的基准和目的，可以分为合宪性审查、合法性审查和适当性审查。第一，合宪性审查，即依据宪法对法律文件是否符合进行的审查。在这一意义上的审查，作为审查机关必须具有宪法解释权。在目前存在的三套审查机制中，只有全国人大常委会对宪法具有解释权。换言之，只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。第二，合法性审查，即依据法律对法律文件是否合法进行审查。在这一意义上的审查，作为审查机关必须具有法律解释权。在目前存在的三套审查机制中，全国人大常委会和国务院拥有法律解释权，有权对提请备案的法律文件的合法性进行审查。换言之，地方人大常委会不得依据法律而只能依据地方性法规对提请备案的法律文件进行审查。第三，适当性审查，即审查机关对提请备案的法律文件所规定的内容是否适当、合理进行审查。⑧目前存在的三套审查机制均可以进行这一意义上的审查。
