备案审查、合宪性审查和宪法监督都是实施宪法的关键性抓手，但有不少重要问题尚未引起重视。备案审查的主体、范围、标准以及区分主动审查和被动审查的必要性等，值得讨论。合宪性审查与宪法监督很难做严格的区分，离开宪法监督的原有含义搞事前的合宪性审查，会遇到不少障碍。制定法规、规章、司法解释以及其他规范性文件，是宪法法律赋予行政机关和地方人大及其常委会、法院、检察院独立固有的职权，全国人大常委会不适宜搞事前合宪性审查，否则就有干预其他国家机关依法行使职权的嫌疑。宪法法律意义上的合宪性审查，只能是事后审查。 党的十八届四中全会提出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大报告进一步提出，要加强宪法监督，推进合宪性审查工作。今年修改宪法将原来的全国人大法律委员会改成宪法和法律委员会，前不久全国人大常委会通过的关于宪法和法律委员会职责问题的决定，又明确规定这个专门委员会负有推进合宪性审查、加强宪法监督的职责。十八届四中全会以来党中央、全国人大及其常委会的这一系列新提法、新做法，使备案审查、合宪性审查和宪法监督发生了紧密关系，也引起了各方面对如何做好这三项工作的热烈讨论，特别是对几十年来被广为关注的宪法监督问题产生了分外的遐想。 从现在的情况看，要全面开展宪法监督，条件恐怕还不具备，以备案审查和合宪性审查为抓手来逐步推进宪法监督，是很必要的，可以为进一步的宪法监督积累经验。但在理论和实践中，备案审查、合宪性审查和宪法监督面临一系列需要研究解决的重要问题。 一、备案审查的主体需要研究 现在，除了有关专门委员会外，从全国人大常委会到地方人大常委会的法制工作机构都设置了专门进行备案审查的业务部门。比如，全国人大常委会法工委就设立了法规备案审查室，省一级地方人大常委会在法制工作机构下都设立了备案审查处。备案审查工作主要是由这些机构以及人大的相关专门委员会承担的。但是，类似法工委法规备案审查室乃至法制工作委员会、专门委员会这样的机构，在备案审查中应当扮演什么样的角色，其审查的权限、程序、审查行为的性质及法律效力等问题，在理论上和实践中就遇到了一些质疑，应当研究回答。 按照立法法的规定，全国人大的专门委员会、常委会工作机构发现规范性文件违宪违法时，可以向制定机关提出书面审查意见和研究意见，制定机关纠正的，审查终止，否则委员长会议可以提请常委会审议决定。 一般来说，制定机关都会接受专门委员会和常委会工作机构的审查意见，而且，专门委员会、常委会工作机构的审查意见也应当代表了对法律的准确理解。这方面，至今没有出现大的问题。但没有出现过大的问题，不等于没有问题甚至是没有大的问题。比如，一旦专门委员会、常委会工作机构对宪法法律的理解发生了错误，而规范性文件制定主体又接受了这种错误理解，对规范性文件做了修改和废止，怎么办？再比如，规范性文件制定主体虽然不愿意与专门委员会、常委会工作机构公开抵触，对它们提出的审查意见通常照单全收，但它们一旦较起劲来，提出专门委员会、常委会工作机构能否代表全国人大常委会这个问题，怎么办？ 备案审查要解决的问题，看上去是一个在内容上对规范性文件和宪法法律作出理解判断的专业问题，但实际上不是，它真正要解决的是一个谁有权对宪法法律以及规范性文件作出判断的问题，是一个判断主体的资格问题，而不是内容上谁是谁非的问题。因为在人民代表大会制度的体制下(实际上不仅是在我们的政治制度下，在任何一种政治制度下，总要有一个最后说了算的法的规范和主体)，能够对宪法法律说了算的主体，只能是各级人大及其常委会，最终的主体是全国人大及其常委会，而非它们内部的工作机构或者其他组织。 专门委员会、常委会工作机构对宪法法律的理解判断可能很准确，常委会对宪法法律的理解判断可能不准确甚至是错误的，出现这种情况时应当服从谁？当然是服从常委会了。所以，现在常委会将对规范性文件审查纠正的职权，基本交给专门委员会和常委会工作机构，在宪法体制上是否站得住，恐怕是很值得重视和讨论的。 有的观点可能会提出，由常委会工作机构将备案审查的情况向常委会作工作报告，不就说明专门委员会、常委会工作机构的审查程序和结果代表了常委会的意志吗？ 恐怕不宜这么理解，因为每一个规范性文件的审查都是很具体的，类似法院对个案的审理。法院能够将自己日常审理具体案件的职权，交给它的参谋助手性质的组织机构(如研究室、审管办)，过一段时间，再让参谋助手向它概括性地报告审理案件的总体情况吗？ 除了专门委员会和法制工作机构在备案审查中发挥作用外，还有一个值得重视的问题是，备案审查机构发现被审查的规范性文件有违宪违法问题时，往往还通过人大常委会的主任、副主任、委员长、副委员长或者秘书长的批示指示，向文件制定机关提出意见，要求其纠正违宪违法问题。这里要提出的是，如何看待人大常委会的主任、副主任、委员长、副委员长或者秘书长的批示指示在审查监督中的法律效力？人大常委会是合议机构，其组成人员实行一人一票，从宪法法律上看，常委会的委员长、主任等领导人、负责人个人通过做出批示指示来纠正违宪违法现象的做法，缺乏必要的宪法法律依据，他们的意见也并不等同于常委会的意志，其法律效力并不明确。建议有关方面从我国宪法法律体制出发，对常委会领导人、负责人作出批示指示纠正规范性文件这一做法的性质与法律效力，进行专门研究。
