自2011年叙利亚内战以来，大量叙利亚人沦为难民。这些难民不但涌向周边国家，还通过穿过地中海、绕道巴尔干半岛等方式涌入欧洲，使欧洲国家遭遇了前所未有的难民潮。此次难民危机波及中东、北非、欧洲，它在国家安全、社会稳定等方面对相关国家和地区造成了严重冲击。它使国际社会认识到难民问题正在演变为日益严重的全球性问题。并且，这一问题业已超出了人权和人道主义的范畴。它与国家间或国内冲突、失败国家或国家的脆弱性、国际政治经济的不平等息息相关；同时，也对维护世界秩序与正义、促进国际合作构成了挑战。① 可以想见，由于叙利亚难民潮的持续发酵，难民问题因其强烈的现实关怀正逐渐变成全球治理的一项重大主题，但从目前有关叙利亚难民危机的研究成果来看，大量研究集中于探究危机的成因、分析危机带来的后续影响，却鲜有从全球治理的角度来探讨这一问题的学术工作。那么，是否可以通过全球治理来应对当下的难民问题?基于叙利亚难民救助的经验，全球难民治理形成的基本条件是什么?本文尝试回答上述这些问题。本文分为四个部分：第一部分从历史演进的角度剖析了当下国际政治语境中难民的内涵。第二部分对现有国际难民机制的主要特点进行了探讨。第三部分分析了该机制在叙利亚难民救助问题上展现的效用与缺陷。最后一部分讨论从国际难民机制发展为难民全球治理的问题。 一、难民概念的历史演进 难民作为国际社会的一大难题虽由来已久，但在20世纪前并不存在对难民的国际保护。②自一战结束以来，国际社会才开始关注这一特殊群体。从难民保护的历史过程来看，难民这一概念并非以一种静态形式呈现出来，它在不同的历史情境中具有不同含义。③一战重新划分了欧洲的政治版图，边界变化与新国家的出现使得大量人口失去了国籍或成为无家可归者，这其中最为突出的问题即是沙俄帝国解体、苏维埃政权建立过程中内战、大饥荒等造成的百万俄国民众成为“无国家者”④，国际社会关于难民的共识最早也形成于此时。在《有关俄国和亚美尼亚难民身份认证问题的协议》中，国联将难民定义为“无法享有或不再享有社会主义苏维埃共和国的保护，并且未获得另一国国籍的任何俄国人”。⑤虽然难民并未被给予一个普遍意义上的概念，界定难民主要依据其来源地，但协议中明确的“缺乏有效保护”、“失去国籍”这两个因素清晰地指明了构成难民的基本条件。⑥这一协议的重要意义还在于，它在法律上把难民同移民或流放者区别开来。⑦ 1951年通过的《关于难民地位公约》(下文简称《难民公约》)是史上第一个保护难民的普遍性公约，其确立的国际法意义上的难民定义一直被沿用至今。⑧从该定义可以看出，虽然未指明战争的影响因素，但由于限定了时间这一要素，难民的指涉对象仍是指受到二战影响且流落到国外或未获国籍的人群。在这一点上《难民公约》所定义的难民延续了一战后国际社会对难民约定俗成的理解。但是《难民公约》扩大了造成难民的缘由，将政治因素也归为失去保护且遭受迫害的原因。造成这一变化的主要原因在于，二战结束后美苏的全球战略博弈使得难民问题中的政治因素愈发浓厚。对西方而言，冷战的出现使其将难民政策与抗击共产主义的目标逐渐缠结在一起⑨，它们认为可以通过鼓励东欧公民逃离其祖国来遏制共产主义。苏东集团奔向西方的“逃亡者”是在用脚投票，他们是西方重要的政治和意识形态资产。⑩在美苏冷战的大背景下，受到意识形态对抗的影响，难民的指涉对象不可避免地从战争难民扩大到政治难民。(11) 随着东西方对峙的加剧，在中东、越南、撒哈拉以南非洲等广袤的第三世界爆发了一系列幕后操手为美苏两个超级大国的代理人战争，超级大国争霸在第三世界造成了大批难民，难民问题就此打破了局限于欧洲的这一特征，成为全球性问题。(12)这一变化反映在1967年通过的《关于难民地位的议定书》(以下简称《难民议定书》)上。相较于《难民公约》，《难民议定书》删去了有关时间和地理位置的限制。(13)其他有关难民问题的地区性国际文件也在这一时期相继出现，比如1969年非洲统一组织通过的《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》(下文简称《非洲难民公约》)和1984年美洲国家组织通过的《卡塔赫纳难民宣言》。 冷战结束之后，难民概念的内涵又出现了新变化。首先，被冷战两极格局所遮蔽的新型安全问题开始浮现，一些国家或地区潜在的族群、宗教、部族矛盾酝酿成大规模暴力冲突，从而加剧了难民问题的复杂性。20世纪90年代，这种新型冲突出现在利比里亚、伊拉克、塞拉利昂、索马里、前南斯拉夫、卢旺达、东帝汶这些国家。(14)这些冲突造成了国内流离失所者(Internally Displaced Persons,IDP)的急剧增加。所谓“国内流离失所者”是指为了躲避武装冲突以及普遍暴力、违反人权的处境，或者自然、人为灾难的影响，逃离家园或长期居住地的个人或集体。虽然IDP缺乏安全庇护的状态与国际法定义的难民无异，但由于他们并未越过国界，因而并未受到诸如《难民公约》的国际法保护，也并不存在任何国际制度来规范国家对待这一群体的行为。(15)但是，联合国难民署已将为IDP提供人道主义援助及保护纳入工作范畴，因而对IDP的保护成为广义上难民保护的一部分。(16)
