中央与地方财政关系的性状关乎国家统一、民族兴衰和人民福祉，实现中央与地方财政关系科学化规范化是推进国家治理体系现代化的重要一环。习近平总书记在十九大报告中关于“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”①的论述为实现我国中央与地方政府间的财政关系科学化规范化指明了方向。其中，“权责清晰、财力协调、区域均衡”既是实现央地财政关系科学化规范化的改革目标，也是推进这项财政改革的指导原则。按照“两分法”理念，这里的目标和原则固然只涉及深化中央与地方这一层面的纵向财政体制改革，但也毫无疑问地同样适用于包括地方各级政府间财政关系在内的整个纵向财政体制改革。问题在于，如何准确而全面地理解和把握“权责清晰、财力协调、区域均衡”这三条目标原则。与此同时，如何通过科学的改革方案设计和实施，使我国各级政府之间的财政关系建立在“权责清晰”的扎实基础上，又是实现整个纵向财政体制科学化规范化的关键环节。 一、“权责清晰、财力协调、区域均衡”的财政体制内涵 作为处理政府间纵向财政关系的原则，“权责清晰”“财力协调”“区域均衡”三者既各有特定内涵，又是有着紧密内在联系、严格逻辑关系、从而缺一不可的整体。 (一)权责清晰、财力协调、区域均衡的各自体制涵义 对于政府间财政关系而言，所谓权责清晰，本质上是要求在科学界定各级政府之间公共物品提供责任和管理权力的基础上，清晰而明确地划分不同层级政府的财政支出责任和财政管理权力，并且使财政支出责任与财政管理权力之间达到协调平衡，以便保证各级政府有效履行公共经济责任，实现国家善治或良治。可见，其中的“清晰”是以科学合理为前提的；舍此前提，仅是清楚明晰，则远远不够。 所谓财力协调，主要是指各级政府的可用财力与其承担的财政支出责任相匹配、相适应，以便从财力上保证各级政府财政支出责任的顺畅履行和公共治理职能的有效发挥；其次，也要求不同层级政府在拥有财力方面不宜畸轻畸重，避免某一层级政府在财力方面过于依赖或过分控制其他层级政府，以利在确保中央拥有充分权威、国家具有足够凝聚力的前提下地方各级政府能够独立自主地承担完成好分内的公共事务，从而形成既有全国集中统一、又有各地自主创造的生动活泼发展局面。当然，对第二层次上的财力协调不宜做绝对化理解，不是指各级政府所掌握的财力在绝对量或相对量上绝对均衡，因为各级政府的职能分工是有区别的，上级政府对所辖区域的下级政府担负着通过转移支付调节不同地区财力余缺、实现横向财力均衡的职责，因此，上级政府掌握的财力适当超过本级担负的直接支出责任需要乃是它承担调节所辖区域间财力平衡职责的客观要求。 所谓区域均衡，就是在各地自主发展、竞相做大财政经济“蛋糕”的基础上，通过科学的宏观财政调节，使各地区以财力相对均衡为基础实现基本公共服务均等化和整个经济社会相对均衡发展，避免各地经济社会发展发生“马太效应”、两极分化，以增强整个国家发展的包容性与和谐性。但是，对区域均衡也不宜做绝对化理解，不是指在地区之间实行财力配置、公共服务水平、经济社会发展程度方面的平均主义；如果通过上级政府的转移支付调节，将各地区基于经济发展努力而产生的公共财力差别、公共服务差别和社会发展差别全部拉平，那么，势必会消除从财政方面激励各地区发展经济的机制，致使所有地区都失去竞相加快发展的利益动力和竞争活力，从而在很大程度上使整个国家经济发展的“发动机”熄火。 由此可见，对于作为我国处理政府间财政关系的上述三项原则，不能停留在字面上望文生义地加以机械式解读，而必须站在国家治理科学化的高度、运用辩证的思维方法予以全面深入的理解，才能全面准确地把握其真意与精髓。 (二)权责清晰、财力协调、区域均衡之间的内在联系和逻辑关系 首先，权责清晰、财力协调、区域均衡是构建政府间财政关系的总体目标，其中各有特定内涵的每个子项作为一条原则和尺度都是总体目标中一个不可或缺的要素。只有三项要求全部达到了，政府间财政关系或纵向财政体制才够得上科学与完善，才是符合国家治理现代化要求的。 其次，权责清晰、财力协调、区域均衡之间存在着紧密的内在联系和严格的逻辑关系。其中，权责清晰是基础和前提，财力协调是条件和保障，区域均衡是目标和结果。只有政府间财政责权划分科学合理且清晰明了，才能为政府间财政收入划分和协调政府间财力配置的转移支付体系提供基础和前提，从而实现政府间纵向财力配置和地区间横向财力配置的协调；只有地区间公共财力配置协调了，才能实现区域间基本公共服务均等化和经济社会均衡发展。正因为也如此，在财政范围内将各级政府财政支出责任和财政管理权力划分清晰并且做到权力与责任相互匹配，进而在公共经济这一更高层面上做到政府间公共物品提供责任与管理权力划分清晰、相互匹配，并且使财政支出责任与公共物品提供责任相联系、相适应，乃是构建科学完善的政府间财政关系或纵向财政体制的基础和关键环节。 由此可见，必须以准确理解“权责清晰”“财力协调”“区域均衡”各自内涵为基础，在公共经济和公共财政两个层面上将三个子项有机联系和贯通起来加以系统把握，才能为构建适应国家治理现代化要求的政府间财政关系暨科学化规范化的纵向财政体制奠立理论认识前提。
