一、关于人大立法 中法评：谈及人大立法制度，首先要了解人大立法的运作规则，这些技术层面的具体环节会影响人大立法和法律监督工作的实际效果。第一个问题，请各位先谈一下人大立法运作的流程，包括提案、审议、表决等。 周成奎：一般来说，人大立法首先要有规划和计划。每一届全国人大常委会组成以后，首先要制定一个五年的立法规划，报党中央批准后由全国人大常委会执行。这是立法规划。另外，每年有一个立法计划，根据立法规划分到五个年度里面去制订立法计划。这是立法的顶层设计，是第一步。 第二步，根据立法规划和计划，把各个法律草案分给不同部门去起草，包括国务院、最高人民法院、中央军委，还有些由全国人大常委会自己组织起草。起草的过程一般比较长，一个法律草案从起草到提交全国人大常委会审议，一年、两年、三年、四年可能都有。 第三步，提请审议。法律草案起草完以后要提请审议。提请审议的国家机构包括：国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会，如果将来国家监察委成立以后，可能还有国家监察委。另外从宪法规定来看，30名代表联名或10名常委会组成人员联名，也可以提出议案，但是真正能够提出来变成一个法律草案直接到人大审议的，到现在为止还没有。 第四步，要走一个内部程序，即由全国人大常委会党组把准备提请常委会审议的法律草案报党中央，党中央同意以后再回到人大，继续完成人大的法律程序。这是人大立法内部的程序，也体现党对人大立法工作的领导。 第五步，提请全国人大常委会审议的法律草案，由委员长会议先行审议，审议的情况有两种：一种是决定提到常委会去审议；一种是先交有关的专门委员会审议，由专门委员会提出意见，然后再决定提交全国人大常委会审议。 第六步，常委会会议审议。常委会审议实行三审制，第一次审议以后要公布草案征求意见(十二届全国人大常委会五年期间，有16万人次对法律草案提出了45万条意见)。常委会一审以后，一方面公布草案征求意见，另一方面常委会决定交给法律委员会和有关专门委员会去审议，最后由法律委员会统一审议。审议以后提请常委会二审、三审，成熟以后再由委员长会议决定提请常委会全体会议表决。 第七步，就是表决和公布。需要提请全国人大审议的，决定提请全国人大去审议。由常委会表决通过的，决定提请常委会去表决。最后是公布，由国家主席来公布，国家主席公布以后才能够正式成为一部法律。 刘松山：刚才周老对人大常委会立法的主要程序做了介绍，提纲挈领。我说一些细节性问题。 第一是立法规划。立法规划，以及立法计划，是中国立法活动中一项很特殊的工作。2000年制定立法法的时候，对要不要将立法规划、计划的内容写进立法法，有争议，最终没有写入。2015年修改立法法时，写进去了，但没有放到正式的立法程序中。立法规划、计划，很大程度上是立法的一个总开关，如果规划、计划做好了，对有序开展立法工作和提高立法质量很有好处。但立法规划、计划也是一把“双刃剑”，处理不好，就收不到预期效果。为发挥其积极作用，对它们的性质，谁才能编制规划、计划，如何处理好规划、计划与人民代表大会制度之间的关系，以及与民主立法、科学立法、依法立法的关系等重要问题，需要做深入研究。 第二是立法提案。按照宪法和法律的规定，我国的立法提案主体是很广泛的。其中，立法机关组成人员是十分重要的提案主体。但实践中，提出立法议案能够进入正式审议程序的，基本都是相关国家机关以及人大内部的有关组织。立法机关组成人员，工作生活在社会实践中的第一线，对不少立法需求和相应的社会关系最了解，但受各种条件所限，他们提出的立法议案很难进入审议程序。人大的专门委员会和常委会法工委、预工委这样的工作机构，在立法方面主要是服务于代表大会和常委会这个整体性的权力机关，并不为代表委员的立法动议提供具体服务，而立法规划、计划在很大程度上又限制了代表委员联名提出立法议案的空间。提案是民主立法的第一步，如何激活立法机关组成人员的立法提案机制，是一个重要问题。 第三是立法审议。现在，立法法以及全国人大及其常委会的议事规则，对法律制定过程中的审议程序做了比较详细的规定，但为提高审议质量，仍然有不少问题需要研究。比如，能不能把审议的过程做进一步的公开。现在，媒体已经注意公开法律案审议过程中的一些不同意见，但公开的内容显然是有选择的。如何加大审议公开的力度，扩大公众知情权，使立法审议和社会意见及时互动，还有很大空间。比如，如何认识审议过程中的少数意见和多数意见，并把少数人的正确意见变成多数人的共识，也需要研究。再比如，如何过滤吸收公众对立法提出的意见，建立更完善的机制。还有，我们规定了不少立法程序，关键是要真正落实。最近，全国人大常委会办公厅公布了关于争议较大的事项引入第三方评估的规范等两个文件，但要完全贯彻到立法实践中，并不是一件易事。 第四是立法表决。现在的立法表决是不记名。匿名表决好不好?有优点，但立法表决，包括此前的代表委员在立法中的审议发言，实际是应当公开的。这样，选民才能知道他们选出的代表委员有没有以及在多大程度上代表了自己的意愿，才可以监督他们。建议对人大及其常委会的表决制度进行整体性思考和改革。这是个新问题，没有引起重视。秘密表决未必民主，公开表决未必落后，对立法机关除了人事表决以外的事项，实行公开表决，包括公开代表委员个人的表决态度以及立法机关全体组成人员的表决结果，可能是创新人民代表大会制度理论和实践的重大举措。
