一、引言：德国公法上的“信赖”及其保护——“熟悉的陌生人” 作为描述人与人之间社会关系主观心理的概念，“信赖”在德国的法律实践中已经超越了单纯社会关系范畴的意义，而被视为是整个法律制度的基础。①与此相应，对于信赖的保护作为一种滥觞于罗马法的法律思想，很早即被德国私法领域所继受，②并通过大量的民商事立法实现了制度转化。③考虑到理论上普遍认可“信赖”的基础性地位，对于信赖进行法律层面的保护也应当超越法律部门的藩篱而在整个法律体系中具有普遍性。④早在20世纪20年代，就已经有学者将信赖及其保护的问题扩展至公法领域进行讨论。⑤ 二战后，基于对纳粹时期公民权利遭受践踏的反省，德国公法领域开始特别强调公民基本权利的保护。因而，在公法制度构建起的“国家—公民”关系模式中，转向强调二者之间公正的利益调和，而不再片面坚持国家利益至上。⑥在此背景下，信赖在公法上的意义愈发凸显，公民因信赖国家行为而产生的受保护期望⑦与国家依法调整行为间的张力愈发增强。自20世纪50年代起，法院逐渐透过个案的判决肯定公法上信赖保护的必要性。⑧1956年(西)柏林高等行政法院在一起撤销违法授益行政行为的案件中，⑨开创性地在依法行政和相对人信赖保护的对立中支持了后者，否定了此前理论与实践中严格遵循的行政行为合法性的标准。法院认为，当考虑到法律上普遍认可的信赖保护理念时，除非个案中行政机关通过撤销所欲实现的公共利益明显优于受益人所获得的利益，否则违法授益行政行为的受益人因信赖国家公权力活动有效性所得的利益，可以阻却行政机关为纠正违法状态所实施的撤销行为。 因为在这一具有里程碑意义的判决中，信赖保护突破了合法行政原则这一行政法领域帝王条款的约束，所以其一经作出便在德国公法学界引发了极大的震动：一方面，该判决在德国引发了对信赖保护这一法学领域古老话题在公法领域的重新关注。另一方面，尽管基于历史上一贯的认识，德国学者普遍认可公民对于公权力意思表示的信赖应当受到保护，⑩甚至将公法上的信赖视作整个法治国构建的基础。(11)但由于法院是在缺乏明确信赖保护规范的情况下，支持了违法授益行政行为受益人的信赖利益，这在以法教义学为根基的德国法学界引发了对公法上信赖保护法教义学基础的追问。在20世纪50年代德国的公法规范体系当中，尚缺乏公法上信赖保护的明确规定，而从此前零星表现出信赖保护端倪的判例中，也无法形成援引和支持信赖保护的一致观点。(12)在该案中，法院也回避了如何从规范中援引信赖保护的问题，而是将其作为公法上的一般基本原则(allgemeiner Grundsatz)来直接适用，并认为无须进一步说明理由。(13)这种直接适用的方式，尽管肯定了信赖保护在公法领域的实际存在及其法律效力，但始终缺乏结合具体法律规范对信赖保护的援引过程，(14)以及对其在公法上内涵和外延的界定。 因此，尽管早期的个案突破传递出了保护公民公法上信赖的积极讯号，并认可信赖保护的原则地位，但由于缺乏明确的具体化规范和具有融贯性(15)的法教义学援引过程，使得公法上的信赖保护在司法确认之初呈现出“犹抱琵琶半遮面”的模糊姿态。一方面，公法理论和司法实践积极承认信赖保护的必然性，另一方面，脱胎于古老法律思想的信赖保护在内容上却难以通过法律规范体系明晰其轮廓。信赖保护俨然成了公法领域“熟悉的陌生人”。 二、实现公法上信赖保护的前提——确立法教义学上的规范基础 随着社会发展以及《基本法》所确立的社会国原则的要求，国家给付行政行为自20世纪50年代起开始在德国大量出现，国家行为愈发触及社会生活的各个角落。公民对国家行为的依赖也因此不断增强。相应地，对国家行为发生变化时信赖保护的关注日益高涨，有关公民与国家之间信赖保护的争讼也与日俱增。(16)但公法中信赖保护在立法上却依旧进展缓慢，导致实践中法院往往因案件事实的差异，无法在规范层面确定具有普遍性的信赖保护援引途径。(17)因此，与在法律秩序价值导向上对信赖保护意义的肯定相随的，往往是对于其规范基础和内容上不确定性的指责。(18) 为了保证在“国家公民”关系范畴中，信赖保护在范围和标准上的统一性和延续性，避免因案而异的援引方式造成保护内容和效果上的差异，(19)如何站在法教义学的立场上，“从法律规范体系出发，运用法律解释和论证的方法”，将法律理念层面的信赖保护“形式化”地从实证的法律规范中提取出来，(20)使其获得在法律适用上的稳定性，并为争议事实的裁判提供“体系化”的模式导向，(21)成为信赖保护理念得到司法确认后摆在德国公法学界和司法实践领域(22)的首要问题。 从法教义学角度落实公法上信赖保护的基础，是要在客观规范体系与个案保护需要之间建立联系，运用法律解释的方法实现信赖保护在规范层面的具体化。(23)法教义学并不排斥此前学理研究和司法实践中对信赖保护的原则化认识，但需要解决作为原则的信赖保护如何在实证规范中“落户”的问题，并在此基础上对其在诸如撤销违法行政行为时与合法行政原则之间的冲突等问题给出普遍性的处理方案。法教义学上适格的公法上信赖保护规范基础，应当在努力弥合信赖保护理论争议、(24)形成体系化认知的基础上，满足两方面的要求：一是要在“国家—公民”关系模式中落实公民信赖利益受法律保护的必然性，确认公法上信赖保护的原则属性并以此解决原则适用冲突的问题；二是要突出其作为法律保护的特点，通过规范解释将信赖利益与公民主观公权利建立联系，使之成为可以被公民主张的主观权利内容。
