柔性执法，亦称非强制行政，是指行政主体在行政活动中针对相对人所实施的不带命令性或强制性的行为，主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政给付和行政信息服务等非强制权力手段。在城管长期所处的“暴力执法－暴力抗法”循环中，不仅上演着数量众多的相对人受害案件，而且发生着数量相仿的城管受害案件——暴力手段的执法和抗法会使城管和相对人双方共同受损。在这一背景下，采取比较温和的柔性或非强制执法手段逐渐成了城管部门拆解这一循环的对策之一。 一、城管的柔性执法改革及分析工具 由于柔性执法中“柔性”“温和”和“不含强制”的内涵较为宽泛，使其在实践中呈现出鲜明的灵活性和多样性特征，以至于皆可归为“柔性执法”的不同事例之间可能存在着显著的差别，这就使得“城管柔性执法”存在着“多重面相”；而将这些面相进行归类整理并通过特定的分析工具进行量化和比较，在厘清各自问题的基础上按其综合优势给出排序，即是本文的主旨。 本文所采取的分析工具主要包括成本和收益两个模块，成本模块包括“物质成本”、“违法成本”、“协调成本”、“根除成本”；收益模块包括“执法收益”、“认同收益”、“舆论收益”、“秩序收益”。我们还将“情绪劳动”作为一个单独的模块列入分析工具，包括“情感联结”、“人际交流”、“利他帮助”、“情绪耗竭”。 我们将上述3个模块中的12个指标皆以5分为满分进行赋分，其中成本模块下的指标为－5分，收益模块下的指标为＋5分；情绪模块中前三个指标赋为＋5分，后一个指标赋为－5分。 二、执法面相之行政指导等常规手段及其变种 (一)常规柔性执法手段：以行政指导为代表 尽管柔性执法项下的“工作手段”至少在5种以上，但在城管部门中最为常见的仍然是涵摄范围更广的行政指导，其也成了部分城管在实施行政处罚之前的必经步骤。 在所举案例中，“告知危害性”“宣传法律规定”“多次沟通”等属于较浅层次的“劝说”类指导方式；油烟管道的改造、西瓜地图的编制等则属于较深层次的“设计/建议”类指导方式——其不仅需要城管主体根据实际情况设计出可行的解决方案并加以验证，而且还要兼顾相对人和相关人的利益以使各方都能接受。 在效益量化上，我们以“设计/建议”类指导为标准进行赋分。综合来看，该执法手段的收益显著高于成本。 (二)常规柔性执法手段的变种：各类花样执法 一段时间以来，在媒体中更常见到的是各种类型的花样执法，尽管其在外观上形态各异，但在性质上与常规柔性执法手段并无实质区别，我们将其视为常规手段的“变种”。 在所举案例中，“举牌执法”仅仅是避免了法定强制和处罚措施的直接使用，但可看作是一种“无形的强制”。“举牌执法”至少需要两名执法队员举牌到摊贩离开，而摊贩何时离开、明天是否再来、是否会在其他场所继续设摊等都具有不确定性，其很难长期持续下去。 在效益量化上，具有“创新性”和舆论宣传作用的花样执法手段，同样具有收益高于成本的正效益；但与“设计/建议”类指导相比，则显现出一定的差距。 (三)常规手段的实践困境：根本矛盾与柔性边界 常规柔性执法手段在实践中的限度之一在于，其无法解决“城管主体－相对人－相关人”之间的根本矛盾。 其第二个难题是“柔性边界”问题。一般而言，强制和非强制是行政管理过程中的两种基础性手段，二者在适用领域和时间序列等方面有所差别，但并不是排斥/替代关系，一味地使用柔性手段则可能产生各种负效益。 三、执法面相之信用机制的设立与运转 (一)信用机制的基础形态：道德上的诚信压力 晚近颇具创新色彩的是为执法对象设立“信用”机制，这种信用机制可以分为基础形态和高级形态两种，前者一般没有明确的制度规范，亦未与社会通行的征信系统建立关联，而是在城管的事权范围内为执法对象施以道德上的诚信压力；后者一般依托于既定的制度规范，并将城管事权范围内的信用记录扩大适用于多个政府部门，或与社会通行的征信系统相连接，从而为执法对象施以实体上的失信惩戒。 在所举案例中，就“信用机制”而言，执法对象所签订的承诺书和保证书实质上都是一种“信用”——执法对象承诺/保证不再违反城市管理规章制度后，若再行违反，即会产生“失信”或“不诚信”的道德压力，而城管后续的处罚或强制就不仅会有规则上的合法性，而且会有道德上的正当性。就“基础形态”而言，其实此处执法对象“失信”的后果并不来自失信本身，而是来自对其“违反城市管理规章制度”的惩罚。 在效益量化上，该形态的收益仍然显著高于成本。 (二)信用机制的高级形态：实体上的失信惩戒 这一形态能够对失信行为本身进行实体惩戒。就“失信行为本身”而言，失信惩戒的对象并不(直接)是“违反城市管理规章制度”的行为，而是执法对象的“不良信用”，或者说，“失信惩戒”所惩戒的是“失信”本身而非前置的违法行为。就“实体惩戒”而言，其表现为实体上的不利而非仅仅是道德上的谴责。 在效益量化上，尽管该形态的收益仍然高于成本，但与上文的“基础形态”相比则有明显差距；其原因之一在于，“高级形态”所显示出的“制度刚性”在个案处理上效果不如“基础形态”中的“法外柔性”那样显著。
