在我国，“警察权”不是法律术语，在警察立法中基本不用，更谈不上立法解释。或许，在立法上描述清楚了警察职责权限，比抽象地规定警察权来得更加直观、具体，功能上也能取而代之。在司法判决上不乏援用，但缺乏必要的阐释，即便解释，也多蜻蜓点水，语焉不详。 作为学术术语，“警察权”广为人知。但是，在当下中国，面对“什么是警察权”的追问，我们还是不免挠头。从已有文献看，对警察权的认识，歧见纷纭，有从目的入手的，可称为“目的说”，①也有从内容去阐释的“内容说”②“职能说”，③还有从国家权力的构成去界定的“最广义说”，④以及从归属主体去界定的，又有“机关说”⑤“机关与人员双重说”之分，⑥再有就是从国家法、组织法和职权法意义上区分警察权。⑦但是，阅读起来，总觉得说理不透。也有的干脆直接跳过“警察”权不论。⑧这是因为“警察”概念的变迁，也折射了“警察权”的变化，彼此如影随形，交集甚多，可以在“警察”概念之中一并论及?还是因为警察制度应以义务为本位，突出“警察任务”，淡化“警察权”?不得而知。但是，这个问题又至关重要。在警察法学理论之中，“警察权”是一个基础性概念，与“警察任务”互为表里，外化为警察职责权限，与警察协助义务、警察权的分解与外包等都有着极其密切的关系。 在我看来，之所以不甚了了，是因为，西方警察权经过漫长的变迁，先后形成了实质与形式两种意义的“警察权”概念，分梳不易。清末开启的警政运动直接嫁接了西方晚近的形式概念。新中国建立之后，逐渐形成“分散多元”的警察制度，实际上是将实质概念杂糅在形式概念之内，不免牵丝扳藤。在学术上，民国之前的警察法著述对西方警察权的变迁过程稍有涉猎，谈不上透彻。新中国成立之后，学术传承中断，我们对实质概念几乎一无所知，不能有效运用实质与形式之界分理论来容纳实践的发展。 在本文中，首先，我将梳理警察权在西方的变迁，发现从分权到分工的基本规律，以及通过不断限缩警察权目的之发展路径，从实质走向形式，最终完成警察权从内务行政的等同物之中脱离而出。其次，我将梳理清末以来形成的对警察权的认识，指出从“机关说”入手界定警察权的合理性，通过职责、权限二个维度，勾勒新中国建立之后警察权内涵之变化，并发现其分权、分工之不彻底，指出变革之方向。 一、西方警察权的变迁 在欧美，警察权的发展，历经沧海桑田、岸谷之变。在用词上，大致也有着police、police polity、internal police、police power的渐次替换、词义逐步收缩的过程。这些变迁，尤其是从国家行政向内务行政的演变，看似对我们影响不大，是我们不曾有过的。但是，我国自清末起步的现代警察制度毕竟嫁接于西方，西风东渐，异途同归。19世纪之后，西方警察权的变迁，对我国有着不小的影响。探究欧美警察权的总体变迁，其中折射出的发展规律，对我们理解警察权及其变革还是颇有益处的。 (一)变迁过程 从词源上看，police源自拉丁文Politia，还可追溯至希腊文politeia、polis，最初的意思是政府的政策(the policey of civil government)，与执法没有什么关系。英文的police是从法文借用而来。16世纪之后，police与policy同义，表示英联邦或有组织的国家(commonwealth or organized state)，也指民间组织和文明社会(civil organization and civilization)。德国大约也是在16世纪初开始广泛应用policey、poletzey等描绘警察的语词，都是在“共同体的良好秩序”意义上作为一个集合性概念加以使用，指国家的活动或行政。⑨当时的社会状态是，“警察成为专制政体下全能且大权在握的人，归其原因，在当时并无权力分立，警察行为不受宪法或法律约束，一切依行政命令及一般规定为张本，纵然在具体个案亦同，此外，亦无有效控制警察举措之机构存在”。⑩到19世纪，这种用法渐被淘汰。(11) 18世纪早期，police一词开始用来描述对社会的规制、约束与控制，内务行政(civil administration)以及维持公共秩序。在欧洲大陆，尤其是法国和西班牙，出现这种用法更早些。(12)在德国，从17世纪开始，军事、财政、外交、司法等事务便逐渐从警察事务中分离出来，有关权力也不再称作警察权。至18世纪，警察概念便几乎与内务行政相对应，出现了“第一次脱警察化”。(13)彼时，洛克、孟德斯鸠等先哲的分权思想正席卷欧洲，对政治哲学的发展产生了巨大影响。 在17、18世纪，一些学者(比如普芬道夫、瓦泰尔、斯密和布莱克斯通)所援用的police，其含义也迥异于今日，一般都是在内务行政层面上交互使用。比如，在1762年至1764年间，亚当·斯密在格拉斯哥大学所做的法理学系列讲座中指出，任何政府制度的首要目标是确保国内安宁，然后才是促进国家富裕。这就产生了我们所说的“police”。只要与这个国家的贸易、商业、农业和制造业有关的规制，都可以看作属于“police”范畴。(14) police一词，只是到了晚近，才开始用于司职于维持秩序和查究犯罪的警察群体。比如，在西班牙语中，直到19世纪初才有此用法。在苏格兰，用police指称有关执法和维持公共秩序，可以查到的首次记载大约出现在1730年。(15)德国在二战之后，经美军占领区发布的限制“警察”概念范围的命令第235号，(16)“警察”之概念才真正蜕变为现代意义的警察。历史学者公认的第一个现代警察机关是1829年在罗伯特·皮尔爵士(Sir Robert Peel)的倡导下建立的伦敦大都市警察(the London Metropolitan Police)。(17)罗伯特·皮尔爵士利用他在爱尔兰服役的经验，创设了一个介于军队和民间力量之间的社会控制的组织。(18)
