独立型责任清单的构造与实践　　

      近年来，继权力清单构建之后，责任清单成为行政机关清单式治理的重要方式，在全国得以推展开来。相较于责任清单制度，权力清单已基本按照中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)确立的顶层制度设计——“9+X”的分类方式，①完成了标准基本统一的制度构建。然而，我国尚缺乏建构责任清单的统一规定，特别是如何处理与权力清单的关系，是内嵌于权力清单之中，抑或是单独设立责任清单?以及如何法治化设计责任清单的内部构造?在推进政务公开标准化规范化的实践中，上述问题亟待解决。2017年5月9日国务院办公厅印发《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》(以下简称《试点工作方案》)，明确“依据权责清单和公共服务事项进行全面梳理，并按条目方式逐项细化分类，确保公开事项分类科学、名称规范、指向明确”。然而，在权责清单尤其是责任清单尚未统一的情形下，仍以此为基础推进政务公开标准化规范化建设，行政机关难免面临着“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

      与此同时，有关责任清单的理论智识贡献多见于行政学、公共管理学等学科，鲜有公法学者对责任清单制度展开法学研究，更遑论对责任清单建构型态和内部构造的深入探讨。②

      基于此，本文探讨我国行政机关应当构建什么样的责任清单制度。在研究进路上，首先通过对31个省级政府部门责任清单样本的实证观察，结合相关规范性文件，初步勾勒责任清单外部型态的实践面相；③其次，在指出责任清单外部型态法治选择的基础上，明确其内部构造，从而呈现我国行政机关责任清单的法治面貌。

      一、我国行政机关责任清单的实践面相

      (一)行政机关责任清单的外部型态

      当前我国责任清单的独立性程度存在较大差异，由此导致其设置型态并不一致。如果以责任清单在权力清单中的构成形式和独立程度为标准，那么可将我国责任清单的外部型态归纳为三类：依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单。依附型责任清单是指只有权力清单之名，并未独立设置责任清单，只是在权力清单中嵌入有关责任的部分事项。以重庆市为例，在其政府官网上只有行政权力清单，没有责任清单，其中有关责任事项为追责情形和追责依据。一体型权责清单是指以权力清单和责任清单之名存在于一张表单中，往往表现为“一表两单”的形式。以甘肃省为例，甘肃省权力清单和责任清单合二为一，具体包括类别、承办机构、实施依据、实施主体、责任事项、追责情形。独立型责任清单是指在权力清单的表单之外，以责任清单之名单独在另一张表单中加以建构。以吉林省为例，吉林省责任清单包括部门主要职责、与相关部门职责边界、行政职权对应的责任事项和问责依据、事中事后监管制度和公共服务事项。上述三类责任清单分布情况如下(表1)所示：

      

      综上，我国责任清单外部型态主要有以下特征：第一，就责任清单成分的独立性而言，依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单三类型态的独立性程度处于逐步增强的趋势，其中独立型责任清单和权力清单处于相当或者对等的地位。第二，就三类型态责任清单分布的省级行政单位数量而言，目前我国责任清单制度主要采用一体型权责清单(14个省级行政单位)和独立型责任清单(14个省级行政单位)两种模式，两者数量旗鼓相当。第三，就31个省级政府设置责任清单的倾向性而言，责任清单已然成为政府清单式治理的必然选择，即便是在采取依附型责任清单模式的3个省级行政单位，在其权力清单中也有责任清单的元素。

      (二)型态多元化的可能缘由

      现实中之所以存在不同型态的行政机关责任清单，主要原因可能有三：

      其一，我国尚缺乏统一的责任清单外部型构模式。作为责任清单的雏形，2005年国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)规定了执法责任的具体要求，④明确了行政执法责任主要包括职权性执法责任和惩戒性执法责任，但对于地方政府及部门推行执法责任的形式，仅做了“适当形式”的规定。换言之，《若干意见》缺乏对责任清单呈现型态的统一规定，更没有关涉与权力清单关系的制度设计。尽管《指导意见》对责任清单的构建思路做了相应设计，⑤但上述规定过于宽泛，仍未形塑责任清单的外部型态，由此导致行政机关在选择责任清单外部型态之时有更多的裁量空间。

      其二，存在对权力清单型态设计的路径依赖。在没有固定或成熟制度型构的情形下，作为指导权力清单构建的统领性规范，《指导意见》成为责任清单外部型态建构的范本，特别是在其对责任清单建构进度已有相关规定的情形下，⑥借鉴权力清单的型态模式建构责任清单似乎成为一种理所当然的制度选择，由此导致依托权力清单建构的依附型责任清单和一体型权责清单为大部分省级政府部门所青睐。

      其三，政府官员趋利避害的本性很大程度上影响了责任清单的外部型态。独立型责任清单强调行政机关的责任与义务，而依附型责任清单和一体型权责清单则注重职权和权力。根据公共选择理论，“国家或政府并非为超越于个人之上的有机体，并非是与个人分离和对立的神秘的决策主体”。⑦按照经济人假设，政府会作出有利于自身的决策，那么，依附型责任清单和一体型权责清单也成了行政机关偏向的选择。同时，套用权力清单的制度型构，相较于重新建构独立型责任清单，无疑是一种更为且经济便捷的制度选择。