一、问题的提出 中国共产党的党内法规是一种特殊的规则，需要当前法理学给予认真的对待和解释。作为一种在中国当下政治秩序构建中发挥着重要作用的规则体系，中国共产党党内法规与国家法律之间存在复杂的关联。虽然从全球视野来讲，党内法规并非一个全新的事物，但是从中国共产党党内法规与国家法的关系来看，二者却是一种全新的关系模式。 党内法规与国家法的关系问题是在实践中由执政党提出来的。中国共产党在执政的实践中，初步建构起了党内法规的制度体系，将它作为国家治理的制度体系——中国特色社会主义制度的重要组成部分。在国家治理法治化和执政党自身的制度化过程中，中国共产党逐渐认识到党内法规与国家法的关系必须要得到很好的处理，这是实现国家治理法治化、现代化的必由之路。同时，在这个过程中，党内法规作为一种制度体系，其正当性基础也更加充分和巩固。所以，执政党在执政的实践中发现了这个问题，并努力试图回应解决这个问题。 最早，这个命题的提出者是邓小平。1978年，他在十一届三中全会发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，指出“国有国法、党有党规。没有党规，国法很难有保障”。1980年他在《党和国家领导制度的改革》一文中进一步阐释了这个问题。他首先提出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”①这实际上阐明了社会主义制度，包括了党和国家领导制度及其他制度。他指出，从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。由此得出结论：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。② 最后，邓小平提出六条改革意见：第一，修改宪法。要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。第二，中央已经设立了纪律检查委员会，正在考虑再设立一个顾问委员会(名称还可以再考虑)，连同中央委员会，都由党的全国代表大会选举产生，并明确规定各自的任务和权限。第三，真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。第四，改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。第五，各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。第六，各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。③这六项改革内容，既包括了宪法法律上的改革，也包括党的领导体制和制度方面的变革，多数其实是国家法律制度和党内法规制度的共同改革。由此可以得出，执政党在制度层面的思考，统筹考虑了党的制度和国家制度这两个范畴，力图通过这两种制度的共同变革来实现政治和经济体制改革的目标。 按照这样的思路，在此之后改革开放背景下的中国制度建设实际上是在党的制度和国家制度两个层面上推进的。尽管党的制度建设没有像国家法律体系建设取得如此重大的成就——主要表现在2010年时形成了中国特色社会主义法律体系，但它同样也是在稳步推进过程中，并取得了一系列的进步。而且，受到立法所取得成就的激励，党的制度建设也在朝着体系化的方向发展。 十八大以后，党内法规制度体系被明确地提出来，并被作为党的制度建设所努力实现的目标。首先在2013年中共中央制定的《中国共产党党内法规制定条例》中，党内法规制度体系被作为制定党内法规的一个原则要求正式提了出来。按照这一条例的要求，中共中央又制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，提出了“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的远景目标。 随着党内法规的逐步完善，党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系之间的关系越来越重要。这二者的关系，在习近平所提出的“四个全面”战略布局中得以凸显。习近平在这二者关系的思考上，显然比邓小平更进一步。从2013年中共中央所推动的群众路线教育实践活动开始，他就提出来用法治思维和法治方式抓党的作风建设，用法治思维和法治方式反腐败。这体现了他将全面依法治国与全面从严治党统一起来考虑，将党的自身建设、党内法规建设纳入法治范畴，并通过党内法规制度建设来为法治建设提供助力的思路。这一思路的集中体现是在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中。《决定》作为执政党的权威性文件，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。《决定》并且进一步提出，党内法规要与国家法相衔接相协调，二者统一于中国特色社会主义制度，并归于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。 由此，我们观察到，党内法规与国家法关系这一命题，具有鲜明的实践特征。这一命题不是学者们首先发现并提出的，甚至一开始学者们并没有对此给予足够的关注。而且，执政党在对这一命题的实际论证和处理中，也带有很强的实用主义的特质。这也是改革开放以来执政党一贯的哲学逻辑的体现。然而，《决定》所反映出来的党内法规与国家法的关系建构一定意义上影响着党内法规自身的正当性。换言之，如果党内法规不与国家法相衔接相协调，这样的党内法规是不足取的，其正当性是不完备的。这一结论的得出显然已经超越了《中国共产党党内法规制定条例》所要求的制定党内法规要“遵守党要在宪法和法律的范围内活动的规定”这一义务范畴。“党要在宪法和法律的范围内活动”这一经典表述，所表明的是党要守法的基本原则。由此原则可以推导出，党在制定党内法规的时候，应当要遵守宪法和法律，还可以进一步推导出，党所制定的党内法规，不能违反宪法和法律这一基本的合法性原则。然而，这一基本的合法性原则在党内法规的正当性论证过程中，显然不足以阐明党内法规与国家法的复杂关系。这种复杂关系，体现在另一经典表述“党内法规要与国家法相衔接相协调”中。
