习近平总书记指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。① 十八届四中全会决定指出，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。 现行宪法依据我国的国情，确立并延续了由最高国家权力机关监督宪法实施的体制，并增加全国人大常委会作为全国人大闭会期间的合宪性审查机关。2000年《立法法》第97条规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律；第99条第1款和第2款规定了合宪性审查的主要主体、启动合宪性审查的主体资格、合宪性审查的对象及程序。全国人大常委会委员长会议于2000年制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2004年，在全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查工作室，作为协助全国人大及其常委会行使合宪性审查和合法性审查的专门机构。全国人大常委会委员长会议于2005年对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行修改，并制定了《司法解释备案审查工作程序》。 由上可见，在现行宪法颁行以后，全国人大及其常委会在合宪性审查方面已经做了大量的工作和努力，在制度建设和合宪性审查机制运行方面取得了一些成绩：(1)2017年全国人大常委会首次听取了十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告；(2)开展了法规备案审查工作，2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作；②(3)开展专项审查研究工作，对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件，有重点地开展了专项审查研究工作；③(4)全国人大常委会公布了五起典型的审查案件；④(5)备案审查衔接联动机制发挥一定作用；(6)制定备案审查工作规范；(7)建立备案审查信息平台。 但也不可否认，这项工作的实效性与我国社会的发展、变化和进步的需求之间还存在较大的差距。其主要表现是：(1)《立法法》第99条第1款未能启动；⑤(2)《立法法》第99条第2款规定未能兑现；⑥(3)法规备案审查结果未能公开化；⑦(4)法律层面的审查处于空白状态：(5)五套审查体系未能统一；(6)合宪性审查与合法性审查未能严格区分。⑧在这些需要完善的问题中，最为突出的是公开度不够：受理程序不公开、处理过程不公开、处理方式不公开、处理结果不公开、当事人不公开、处理理由不公开。《立法法》第101条规定，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。 2017年“两会”期间，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标同志答记者问时说：“对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理，过去一年总共研究处理了92件，发现了与法律不一致的问题并进行了监督纠正。⑨我也注意到有一些媒体关心，说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件，所以这个制度是发挥了实实在在功效的。”⑩ 实际上，合宪性审查的重要价值恰恰就在于审查公开化。通过审查公开，向全体社会成员传达宪法的价值，确保宪法的全面有效实施，以形成社会共识，即宪法共识。 那么，导致我国合宪性审查处于不公开状态，或者从制度形态看不具有实效性，需要十九大报告特别强调“推进合宪性审查”的主要原因是什么呢?笔者认为，其中最重要的是，若公开受理、处理一起公民提起的合宪性审查请求形成范例，可能出现启动合宪性审查之高潮，作为我国合宪性审查机关的全国人大常委会必将陷入疲于应付的局面。(11)而事实上，在合宪性审查机制成熟的国家，并未出现这一局面。其主要原因在于，作为合宪性审查的前置程序，设计了一系列“过滤”机制，规定了启动合宪性审查的一系列要件。我国在推进合宪性审查工作时，应当参考、借鉴这些国家成熟的经验和做法。 一、合法性审查优先原则 (一)合法性审查优先的机理 在法治国家，宪法是国家的根本法，是一个国家唯一的最高规则。在一个国家之中，所有的规则必须依据宪法和以宪法为基础制定，必须符合宪法。在宪法之下，由不同效力位阶形式的法律、法规等构成一个统一的规则体系，并以此规则体系形成统一的秩序，即宪法秩序。(12) 依据宪法和立法法的规定，我国的法律体系内部根据效力位阶依次分为：宪法、法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等。在这一法律体系之中，宪法居于最高的地位，(13)法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等在效力上低于宪法。换言之，法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等违反宪法即为无效。 必须依据宪法制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等，因此，我国绝大多数法律的第1条明确规定：“依据宪法制定本法。”“依据宪法制定本法”，其基本含义包括：(1)依据宪法的立法授权；(2)依据宪法规定的立法程序；(3)依据宪法的原则、精神和理念；(4)依据宪法的规范内涵。在依据宪法制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等以后，宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被这些法律文件具体化，使其隐含在这些法律文件规定之中。
