《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的重要指标和内容。①2016年11月7日，中央纪委监察部网站发布消息，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权，这标志着国家监察体制改革的正式启幕。基于近一年的试点经验，2017年10月18日，中共十九大报告进一步明确要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”；10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；11月4日，全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，据此，试点工作在全国各地推开。2018年3月，全国人大审议通过宪法修正案和监察法，国家监察制度正式建立。 国家监察委员会的设立将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局，县级以上各级地方亦将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。可见，国家监察体制改革是涉及国家权力结构和国家机构组织结构调整、涉及人民代表大会制度的发展和完善的重大政治改革，对于构建中国特色国家监察体制，健全权力运行制约和监督体系，落实“有权必有责，用权受监督”②的法治要求都具有重大意义。由此，在监察体制改革试点阶段，对监察委员会机构性质、组织体系、工作机制和职权职责的研究，及其延伸出的对“谁来监督监督者”法治思维的省思，乃至对构建协调人大与监察委员会监督、监察职能相互关系的国家监督体制的理论思考，都是法学界不可回避的时代课题。 一、监督权在中国政治体制中的地位与功能 中国“御史台主持风宪”的政治文化传统和监察权独立的重要性，孙中山在其五权宪法思想中早有论述。[1](P.73-81)新中国成立以来，行政监察体制的设立与演变，亦延续了“设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为”的经验，秉承了“世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化”的传统。[2]虽然古代监察制度、孙中山五权宪法下的监督院制度和新中国以来的行政监察制度，与现行人民代表大会制度下的国家监察制度均有不同，却足可窥见监督权在中国的政治传统和政治体制中的独特性与重要性。[3] (一)监督权在权力结构中的地位与作用 如果说近代以来的政治科学和民主法治思想的核心在于科学认识权力、有效控制和约束权力，那么以权力结构来控制权力是一条最有效、可行的经验。故此，作为限制权力的根本大法的宪法，其词源“constitution”便是“组织”、“构造”的意思，表示事物的结构以及组织方式。[4]如何构造权力结构来有效控制权力呢?监督和制衡是两种常见的方式。监督是通过设立专门的监督机构，对被监督者行使权力的情况进行监察和督促。即监督权是不同于、且外在于被监督权力的一项专门权力，监督模式下的权力结构是单向的“监督-被监督”关系。制衡则是把权力分别授予两个或两个以上的主体，其权力结构是双(多)向的交叉关系，目的是使各方在行使权力时互相制约。③为了科学配置权力，构建权力的结构性平衡关系，西方自孟德斯鸠以来，确立了“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法”④的三权分立原则；中国则自1954年宪法以来，一直践行着不同于西方“分权制衡”体制的人民代表大会制度，国家机构之间均实行权力的监督与制约原则，即基于监督基础上的权力制约关系。[5] 按照现行宪法第2条、第3条的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它包括四层涵义，即国家的一切权力属于人民；人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关；同级其他国家机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；人民代表大会对人民负责，受人民监督。即人民代表大会制度决定并构建了，以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构组织形式。 民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性，民主集中制原则也有其自身语境，即必须以人民主权为前提，并以“谁产生谁”逻辑链条上的“监督-负责”关系为要旨。首先，监督权在中国的政治体制中承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能，而且监督权力与被监督的权力之间也需要追求“平衡”的结构和技艺：一方面权力越是集中便越是依赖于权威、高效的监督；另一方面监督权越是厚重便越要“防止过犹不及”⑤。其次，把握好了监督权力与被监督的权力之间的“动态平衡”⑥关系，健全了防止监督权过犹不及的约束机制，就同时为监督权和被监督的权力提供了“限制性保护”⑦的制度框架。也就是说，监督权在中国的政治体制和权力结构中，也是一种保护机制，包含对内对外两个维度，既避免权力因太过绝对而倾向堕落、暴力和不义，[6]也保护权力不因遭受其他更大权力的侵犯而削弱或消亡。
