近年来，行政主体对相对人进行等级评定并向公众披露的情形十分常见，如环境信用评级、安全质量评级、餐饮安全评级等都属于此类。行政评级将相对人的既往表现与特定的评价符号相对应，并将简明的评价符号与行政主体的后续规制方案相对应，将复杂的监管对象、监管事务与监管流程化繁为简，是一种重要的分类监管工具。①在信用联合奖惩制度广泛推行的背景下，行政评级结果不仅是本部门采取相应规制方案的依据，还会影响其他行政机关的规制策略选择。行政评级在很多情形下成为监管过程中的关键环节，能够对行政检查的频次、行政执法的强度、政府采购的选择和政策扶持的程度等产生重要影响。同时，实践中也存在着设定行政评级的法律规范阶次偏低、评级事项设定随意、评级程序不公开、评级结果不准确等问题。这种直接关涉行政行为选择和相对人权利的行政活动究竟应当如何定位，其性质和效力为何，应当受到怎样的法律约束，已成为亟待回应的法律问题。 评级原本仅适用于商业领域，但在晚近的政府监管中得以广泛应用，并受到国外公法学者的关注。斯坦福大学法学院教授丹尼尔·何基于70万件样本对政府主导的餐馆分级进行研究，认为评级发挥作用的前提在于充裕的监管资源、科学的检查标准和明确的课责机制。②纽约大学数位教授合编的《通过指标体系的治理》一书，探研了教育、医疗、环境等领域的评级在全球治理中的作用。③此外，森林保护评级、④气候变化影响评级、⑤高科技产品评级⑥也先后进入学者的视野。目前，国内学界对行政评级已有一些探讨，但系统深入的研究还不多见。⑦本文试图将行政评级纳入行政法的分析框架，对其制度内涵、法律性质、法律效果和法律控制等进行探讨。 一、行政评级在我国的实践应用 (一)作为分类监管手段的行政评级 行政评级散见于诸多法律规范中，是重要的分类监管手段，主要包括以下3类：(1)对物的行政评级。如《中华人民共和国文物保护法》第36条规定的文物分等级保护、《中华人民共和国气象法》第23条规定的气象情况分等级预报、《中华人民共和国草原法》第23条规定的草原等级评定等，都属于对物的行政评级，即行政主体依据国内外通行的科学标准评定被管理对象的等级，并根据不同等级制定管理办法或应对方案。(2)对相对人资质的行政评级。如《中华人民共和国城乡规划法》第24条规定的规划单位资质等级、《中华人民共和国建筑法》第13条规定的建筑企业资质等级等，都属于对相对人资质的行政评级，即行政主体对从事特定行业的相对人提出资质要求，并根据不同资质等级限定其经营范围。(3)对一定期间内相对人在某个领域中的既往表现进行的行政评级。对物和对相对人资质的行政评级，通常仅通过客观标准进行分类，并不涉及肯定或否定性评价；而针对相对人既往表现进行的行政评级则带有鲜明的肯定或否定意涵，试图将监管信息、监管评价与监管措施整合在一起，在整个监管过程中扮演关键性角色。下文所探讨的行政评级，主要是针对相对人既往表现进行的行政评级。 根据实施主体不同，针对相对人既往表现进行的行政评级可以具体分为3种：(1)由行政机关进行的评级。一是专门领域的主管行政机关就其所管辖事项对所有相对人一定期间内的既往表现进行的评级，如税务部门主导的纳税人纳税信用等级评定。⑧二是行业主管行政机关针对从事特定行业的相对人既往表现进行的评级，如食品药品监管部门主导的食品安全与药品安全评级。⑨(2)行政机关与第三方信用评级机构合作进行的评级。这类公私合作的评级又分为两种主要形式，一是行政机关制定指标体系和评分标准，通过购买服务的方式选择第三方评级机构进行评级，如水利部门通过购买服务进行的水利工程建设单位信用评级；⑩二是政府主导设立具有充分信用档案访问权限和公共信用评价权限的评级机构进行评级，如安徽省政府牵头成立安徽省征信股份有限公司，其出具的信用评级报告是政府采购评审的重要依据。(3)行业协会商会依据行政主管部门授权进行的会员企业评级。根据商务部《关于行业信用评价工作有关事项的通知》(商秩字[2009]7号)、《关于进一步做好行业信用评价工作的意见》(商信用字[2015]1号)等规定，行业协会商会应当在行业内部对相关企业进行评级。如中国招标投标协会制定专门的《中国招标投标行业信用评价管理办法(试行)》对相关企业进行评级。综上，行政评级的实践形态可用图1加以归纳：
图1 行政评级的实践形态 (二)行政评级的主要功能 行政评级需要耗费大量行政资源，信息收集的完整准确、指标体系的科学合理、评级过程的透明公开和评级结果的有效共享等，均对行政系统提出了较高要求。尽管如此，它却被广泛适用于各个监管领域，其原因在于，行政评级以简明的符号概括了纷繁复杂的相对人信息，具有简化与优化监管过程、促进相对人遵守法定义务等功能，为政府准确、高效的监管奠定了信息基础，也为社会主体、市场主体和广泛公众拥有更大的自主选择权提供了信息支持。(11) 第一，行政评级有助于增强政府监管的针对性、有效性，降低监管成本。行政评级具有整合定量评价与定性评价的特殊张力，通过常态化的信息收集、整理与更新机制来计量相对人在一定期间内的相关表现，并最终呈现为简明的定性评价。(12)简明的评价将庞杂的监管信息和分散的监管方案勾连起来，可以帮助行政主体制定科学的检查与执法方案，直接聚焦核心问题选取有针对性的手段，降低规制工具选择成本和试错成本，促进监管难题的有效解决。
