联合国维和是当今国际社会应对国际冲突与安全威胁最重要的方式，其中非洲是联合国维和的主要地区，迄今15项联合国维和行动中有8项在非洲，规模最大、最昂贵、最危险以及最失败的维和行动都在非洲。而当前联合国非洲维和的合法性和有效性危机，正是促使联合国维和改革的重要因素。 联合国非洲维和改革的一个重要方向是构建维和伙伴关系。①2009年，联合国维和行动司和战地支援司联合发布了《新伙伴关系议程：构建联合国维和新的范式》，正式提出了维和伙伴关系议程。②2015年，联合国与欧盟共同制定了《强化联合国—欧盟在维和与危机管理上的伙伴关系：2015-2018重点规划》。③2016年，时任联合国秘书长潘基文呼吁加强联合国—欧盟—非盟三方维和伙伴关系建设。2017年，联合国与非盟签署了《深化联合国—非盟和平安全伙伴关系的框架文件》。“伙伴关系已经成为联合国维和的合法性、可持续性以及全球行动能力的根本来源。”④ 在过去的八年时间里，联合国非洲维和的实践进一步凸显了建设有效伙伴关系的紧迫性。一方面，非洲安全的主题和需求已经从维和扩大到冲突管理、和平建设、反恐以及发展等重要领域，这一现实需求对长期以来以维和为主要方式的非洲安全治理供给提出了严峻的挑战。另一方面，当前联合国非洲维和、西方大国和国际组织的安全参与、非洲自身的安全框架和范式等共同构成了复合、多元的非洲安全治理结构。这一现实凸显了建设维和伙伴关系的重要性，其分工、协调和互补在优化非洲安全治理结构上的作用。 因此，联合国与非洲维和伙伴关系的构建已成为联合国维和改革的核心内容，也是应对非洲安全威胁的主要方式。在这一背景下，在多元的非洲和平安全治理结构中如何构建有效的维和伙伴关系?在此基础上，维和伙伴关系的建设和发展将会给中国带来什么启示?本文拟围绕上述核心问题展开论述。 一、联合国非洲维和面临的主要矛盾 2000年以来，非洲的安全形势和面临的威胁发生了重大变化，与此同时，作为一个集体行动机制和复杂的官僚体制，联合国维和的问题不断显现。这两方面共同构成了当前联合国非洲维和面临的三大矛盾：非洲安全需求与联合国维和供给之间的矛盾、联合国维和体系内部的矛盾以及联合国维和议程与非洲和平安全议程之间的矛盾。 (一)非洲安全需求与联合国维和供给之间的矛盾 虽然相较于20世纪90年代，非洲冲突和安全威胁的规模整体呈下降趋势，但冲突解决与和平建设的难度并没有因此降低。第一，非洲的人道主义危机比之前更加严峻，当今世界正面临自1945年以来最严重的人道主义危机。⑤2017年，非洲国内流离失所人口(IDP)达到1270万，比2013年增加了65％。⑥4400万非洲人面临粮食短缺威胁。第二，非洲恐怖主义的挑战更加严峻。虽然在军事打击索马里伊斯兰青年党、博科圣地、马格里布基地分支等恐怖组织方面取得了积极成效，但反恐的长效机制仍没有建立。与此同时，在叙利亚和利比亚遭受重创的“伊斯兰国”正把非洲作为新的目标，尤其是大量极端分子返回非洲，给相关国家安全带来了严峻的挑战。⑦第三，武装冲突规模虽下降，但是政治暴力冲突却急剧上升。2016年，全球超过三分之一的冲突发生在非洲，比2010年增加了三倍。⑧第四，冲突国家的国内和解与政治进程依然艰难。非洲不断变化的安全需求进一步凸显了联合国维和在供给上的不足。 非洲安全治理与联合国维和在本质上存在差异。非洲国家希望从根源上消除冲突，而联合国维和的机制和原则决定了联合国维和的主要使命是防止冲突扩大和人道主义保护。从根源上解决冲突、构建可持续的和平，需要政治对话、经济发展、环境治理、资源分配和包容性发展等全方位的投入，然而，当前联合国维和的机制、原则和议程尤其是背后大国的意愿，决定了联合国维和很难在解决非洲国家冲突的根源上发挥核心作用。一个更重要的问题是，联合国维和在很大程度上改变了冲突国家的政治和平进程，有时甚至起到了某种反作用。有学者就指出，“在冲突解决上，联合国维和客观上强化了冲突双方的边界，为冲突双方尤其是弱势一方积蓄力量提供了机会，这事实上对国家安全形成了更大的潜在威胁。”⑨ 非洲冲突和安全类型的扩大与议程相对单一的联合国维和之间的矛盾越来越大。当前非洲的冲突和安全威胁已经从传统的国内冲突和国家安全，扩散到地区安全、海盗、人道主义威胁、恐怖主义等重要议题，然而，在打击恐怖主义、反叛武装以及应对海盗威胁上，受制于联合国维和的原则，联合国维和基本没有相关性。近些年来，萨赫勒地区伊斯兰极端主义不断扩张、刚果(金)东部的反叛武装持续肆虐，而联合国维和并不能对这些现实安全威胁做出回应，从而使其作用面临更大质疑。⑩ (二)联合国维和内部分歧扩大 联合国维和的合法性和有效性从根本上来源于联合国安理会尤其是大国的意愿和协调，安理会大国的赋权在很大程度上决定着联合国维和的能力。因此，在这一集体安全决策中，联合国维和内部的协调水平将直接影响着联合国维和的改革。当前，联合国非洲维和面临的一个重要矛盾，正是联合国维和内部分歧的扩大以及由此带来的协调困境。 首先，大国在联合国维和上的认识和投入意愿存在明显分歧。美国等大国在联合国维和贡献上的意愿在下降，而中国、印度等国的意愿则显著上升。虽然当前非洲的安全形势尤其是恐怖主义的发展非常严峻，但美国等西方国家却在削减对联合国维和的经费和兵力投入。美国总统特朗普本就一直批评联合国效率低下，抱怨联合国对美国的经费摊派不合理，如今更是把降低美国在联合国的分摊经费和维和经费作为重要目标。(11)2017年初，联合国经费委员会提出将维和经费增至80亿美元，美国则要求将预算缩减至70亿美元以下，并提出将美国在维和经费中的摊派比率从28.5％降低到25％。6月30日，联合国大会通过了由欧盟提出并获得美国支持的经费缩减方案，将维和经费从78.7亿美元降至73亿美元。在缩减经费的同时，西方大国在维和兵力上的贡献意愿依然很低。加拿大放弃了2016年向联合国维和增加兵力的承诺。在埃及西奈半岛安全形势恶化的背景下，美国、加拿大等国依然考虑缩减在西奈的维和部队，从而减少官兵受到威胁的可能。(12)相比之下，中国等国在联合国非洲维和的意愿明显上升。
