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在“人大主导立法”的目标提出之后，全国人大专门委员会的立法职能被赋予重要的意义，专门委员会在立法中的作用也被视为人大主导立法的重要体现。分析表明，经由一系列制度设计，专门委员会开始主导本领域的综合性重要法律草案的起草与提出工作，专门委员会中的法律委员会通过统一审议制度保证了审议过程中的法制统一。专门委员会的立法职能中事实上形成了针对国务院系统的双重制约结构。该结构内含的矛盾性根源于制度设计者对于“人大主导立法”适格主体的不当界定，应当在厘清专门委员会在立法中的作用与人大主导立法的关系基础上，合理地围绕专门委员会的立法职能进行制度设计。
从历史源流来看，全国人大各专门委员会与国务院有关部门在职权事项上的重合可以说是制度设计者有意为之的。在设立全国人大专门委员会之时，彭真同志就提出“全国人大是国家最高权力机关……要考虑大的、全局的、长远的问题……一般问题，专门委员会与国务院有关部门直接接触联系”①。参与了1982年《宪法》修改委员会秘书处工作的肖蔚云先生也就专门委员会与国务院有关部门之间的关系表达了类似的看法，他指出之所以要与国务院各部门对口设立专门委员会，就是为了方便专门委员会在日常工作中与国务院进行接触，了解和掌握相应的情况，从而有利于全国人大与国务院之间的协调与配合。②这表明在当时的领导者和学者看来，全国人大各专门委员会的一项重要职责就是与国务院的有关部门对接和联系，因此也就不难理解两者在职权事项上的高度重合和对应了。 但是这就带来了一个问题，国务院同样享有提出法律案的职权。通常来说，由国务院提出的法律案都是由某一部门具体负责起草的，涉及哪个部门的主管事项，就由该部门负责起草，经国务院常务会议讨论审议通过后提出。那么对于前述相重合的事项，究竟是应当由相应的全国人大专门委员会来提出法律案，还是应当由国务院来提出法律案，就成为一个需要予以回应的问题。 2005年6月全国人大常委会办公厅出台《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》，提出专门委员会提出的法律案除了需要满足“本职工作相关性”的标准之外，还应当是“综合性强、涉及面广、其他国家机关难于单独起草的”。③2015年的立法法修改也延续了这一思路，明确专门委员会可以组织起草“综合性、全局性、基础性”的重要法律草案。无论是哪一类修饰语，其背后都体现了全国人大各专门委员会与其他国家机关尤其是国务院之间权力结构关系的微妙变化。正如刘松山教授所指出的那样，专门委员会与对口的国务院有关部委建立起日常的联系，最终是为了便于全国人大对国务院进行监督，而在法律案的提出问题上，专门委员会所享有的提案权使其能够站在客观、中立的立场上统筹考虑有关问题，避免“部门立法”的弊端。④那么在立法实践中，专门委员会提出法律案的实际情况是否符合上述标准呢? (二)专门委员会起草和提案情况的实证分析
