为适应经济体制和增长方式的转变，我国高等教育正积极推进两级管理、以地方为主的管理体制改革和走以内涵发展为主的道路。目前以高校合并为主要内容的高校布局调整，则是实现这两个转变的连接点。上海高校林立，条块分割、小而全的特征明显。近年来，为适应上海提前建成社会主义市场经济和实现“一个龙头，三个中心”发展目标的需要，上海正在积极进行高校布局调整，以寻求高等教育资源的优化配置，逐步建立起新的管理体制，提高高等教育的质量和效益。本文拟对上海高校合并的现状，尤其是其中存在的主要问题和改革对策加以探讨。 一、上海高校合并的现状 据不完全统计，截止1997年5月， 上海地区通过合并新组建的较有影响的高校有上海大学、上海师范大学、上海铁道大学、同济大学、上海理工大学、华东师范大学。上海地区高校总数已由1993年的50多所，减至30多所。从总体上看，上海高校合并有以下特点： 1.高校合并呈整体扩展态势。上海高校合并已由开始时地方院校间的合并，扩展到行业部门院校间以及地方院校与部门院校之间的合并；从普通高校扩展到成人高校；从一般院校间的合并扩展到以重点大学为核心的合并。 2.高校合并的类型、方式增多。地方政府和行业部门对高校合并的积极性都有所提高，合并已从前几年依靠地方院校为主，发展到现在以行业部门院校为主；由以对等合并为主，逐渐转为非对等合并。 3.高校合并的动机逐渐多样化。上海高校合并的动机，已由最初通过短时期内扩大学校规模，寻求进入“211工程”， 逐步过渡到获取更多的资源和优势，以进一步提高办学质量和办学效益；由响应号召，服从决定的被动合并，开始向以学校生存与发展为根本内驱力的积极主动合并方向发展。地方政府和行业主管部门单一的条块利益观念正逐步向复合的条块利益观念转化，区域性高等教育布局结构调整意识日益明确。高校自我发展意识在逐渐形成，部分基础条件好的高校开始从学校自身发展战略高度来认识、把握高校合并，试图通过合并，甚至兼并其他学校以寻求自身今后在上海更为有利的发展。 4.高校合并与上海高教总体改革逐步融合、衔接。高校合并由开始时块内、条内的自行组织筹划，逐步过渡到与上海区域经济发展和高教总体改革相协调、融合。它表现在：合并高校的社会影响扩大，争取社会投入和支持的能力提高；专业改造加快，适应上海产业结构调整和社会发展变化的新专业、新学科不断涌现；文理渗透、学科融通、知识交叉的课程体系开始形成，培养复合型人才的条件得以改善；在一定程度上实现了资源共享、优化组合，提高了投资和规模效益。 二、制约上海高校合并的主要问题 上海高校合并工作发展较快，成效不小。但目前在思路、机制、政策等方面仍面临很多困难，许多深层次的问题一时难以解决，需要高度重视。 1.高校合并作为高教体制改革的一项重要举措，在上海高教发展战略中的地位尚不清楚，对其必要性、客观性和科学性缺乏缜密论证；在具体操作过程中，存在着指导思想模糊，目标空乏，手段单一等问题，合并个案的特殊背景与约束条件得不到足够的重视。整个高校合并工作有必要突破在计划体制下形成的行政推动模式，以免出现这样的局面：中央发动，上级拖压，行动一窝风，问题全上缴，上下难负其责，最后都交学费。 2.地方缺乏进一步推进和深化高校合并的统筹权威和手段。高校合并涉及条、块利益，对象又是有相对独立性的高校，但地方统筹协调合并却缺乏明晰的法律和政策依据，在组织上缺乏统一、集中、权威、精干的高校布局调整领导机构，在操作上也缺乏科学规划与统一协调。这样，虽然条、块内部都作了努力，但整体上条、块间的距离仍然存在，甚至在拉大，有些合并也很难说完全切合上海的发展需求。这就有悖于通过体制改革打破条块分割的初衷。 3.缺乏相应的促进高校合并的激励机制和配套措施。其结果一方面难以激励合并高校改革挖潜练内功，扩大合并规模效益，充分发挥结构调整的各项功能；另一方面也难以促使办学效益差、水平不高的高校积极主动合并，寻求发展的出路。 4.缺乏必要的中介组织来沟通政府与高校的联系，协调合并过程，诠释、保障政府行为。上海高校合并主要靠地方、行业主管部门行政撮合，或由主管部门扶持促成，整个过程都由主管部门组织合并高校协商、策划，政府部门参与度甚高。这固然有积极的一面，但同时也应看到，政府行为的单一使用，使得合并高校难以超越条、块的界线，择优自由组合；政府行为的过滥使用，也不能调动学校自身的积极性，使资源存量难以按办学规律得以优化配置，结果许多学校内部的问题又反弹政府部门。事实上，许多工作是可以通过中介组织来完成的。 5.高校合并缺乏资源、运作规范及内部调整依据。 这主要集中在3个方面：一是合并前缺乏必要的资产评估，产权、债权、管理权的划转缺乏必要依据，资产流失难免，资源优化盘活也无从谈起。二是高校作为文化层次较高的社会组织，由于历史、体制和学术倾向因素的原因，尤为关注自身的传统、特色、观念等无形资产。因此，高校合并后必须融合作为载体的人以形成合并新校的凝聚力。但目前尚缺乏内在认同和协调的有效途径和方法，高校合并貌合神离现象短时期难以消除。三是合并后高校内部管理框架的构建和利益调整缺乏明确的依据，特别是受现有干部制度和劳动人事制度的限制，在领导班子搭建、后勤管理人员减少、教师评聘等问题上难度较大。同时，由于招生体制依旧，师生比变化不大，投资渠道划转不到位、总体投入不足、地理位置分散以及经济核算结构调整不当，增加支出负担等原因，目前高校合并只是一般量的增加而非质的提高，距实现规模效益的目标尚有一段距离。
