党的十九大明确指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。2017年11月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)公布，这意味着历时将近一年的监察体制改革试点工作取得了初步的成就。在此之前，《国家监察法(草案)》(以下简称《草案》)也已然向社会披露。一项事关全局的政治改革引起了学界的广泛讨论，尤以监察体制改革的合宪性问题为甚。不过，随着十三届全国人大一次会议对《宪法(修正案)》以及《监察法(草案)》审议的通过，监察体制改革合宪性问题争论已然成为过去时。在这一背景下，讨论监察体制改革应当跳出合宪性讨论，而更加关注监察体制改革带来的宪法效应，也即从解释论的角度出发去反思监察体制改革带来的法治效果。本文以监察体制改革的背景为逻辑起点，结合《决定》以及《监察法》等有关法律文本，对监察体制改革前国家监察体制总体状况做出描述，并在此基础上对监察体制改革的未来宪制影响做出展望，以期助力后续监察立法走向更加完善。 一、国家监察体制改革的背景与逻辑：监察体制改革的“过去时” “十八大以来，中央强力反腐，以雷霆万钧之势横扫腐败官场，以霹雳手段重拳出击，创造了史无前例的反腐记录。”①反腐败斗争已然迈入攻坚阶段。然而，监察体制改革前反腐机制尽管取得了一系列的成果，却依旧摆脱不了各自为政、职能交叉的局面，在很大程度上制约了根治权力任性、打击腐败的效果。推进反腐立法，促进监察体制改革已然势在必行。 (一)中国反腐败斗争进入攻坚阶段 “1993年我们党就提出，反腐败形势是严峻的。此后一直沿用‘依然严峻’的判断。”②实际上，近两年的一系列“塌方式腐败”“系统性腐败”现象屡屡被媒体曝光就是一个例证。尽管有关数据统计显示十八大之前查处的贪腐数量远远少于十八大之后，但是这非但不能说明十八大之前公职人员较之后更为清廉，反倒说明了十八大之后反腐败的力度空前加大，在一定程度上也昭示着十八大之后反腐败斗争走向深入。 十八大以来，党中央坚定不移地实施反腐政策，不断地对阶段性工作提出新要求。结合党中央对反腐败斗争总体形势的描述，我们不难发现反腐败的力量在与日俱增，从起初的“严峻复杂”改变为十八届中央纪委五次全会描述的“腐败和反腐败呈胶着状态”，再到十八届中央纪委六次全会的“反腐败斗争压倒性态势正在形成”，最后演变为2016年底中央政治局会议提出的“反腐败斗争压倒性态势已经形成”。③ 正如党的十九大报告明确指出，“巩固压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”反腐败斗争压倒性态势的形成与巩固说明了我国当下反腐败斗争已然取得了阶段性胜利，初步实现了反腐败的“治标效果”，彰显了我们党对于腐败的深恶痛绝。但是，亦如党的十九大报告所言“反腐败斗争形势依然严峻复杂”，我国反腐败工作依旧任重道远，譬如如何实现公职人员由“不敢腐”到“不能腐”“不愿腐”，如何从根本上治理腐败，等等。根治腐败，实现公职人员“不能腐”、“不愿腐”仍需从完善相关反腐机制入手，而改革国家监察体制，实现监察全覆盖的意义就在于此。 (二)现行反腐败机制难以在程序正当与结果效率之间实现有机协调 “除了严峻的反腐形势，反腐力量严重分散也是打击腐败犯罪不力的重要原因。”④众所周知，现行反腐力量主要集中在行政监察部门、党的纪检部门、检察院的反贪反渎部门，多元的反腐力量背后却是“各管一段”。这种“九龙治水”式的反腐机制存在诸多问题，既有覆盖范围的不甚完善，以至“漏网之鱼”难以被监督；还有不同机制之间衔接机制不甚畅通以至重复监督，有限的反腐资源难以被充分利用的问题；更有在现行反腐机制覆盖范围不甚全面的背景下，各种力量尤其是党的纪律检查机关在脱离正当法律程序的轨道上发挥作用的问题。 1.不甚完整的覆盖范围：现行反腐机制难以避免的问题 “过去各种监督力量、反腐手段分散在纪委、监察、检察、审计等有关机关及部门，形成监督、反腐谁都有责任，但谁也无责任的九龙治水格局。”⑤不可否认，多元反腐力量的存在是为了应对不同主体的腐败问题，但是这种以问题为导向的反腐机制并未能实现监察范围的全覆盖，“漏网之鱼”的存在并不足为奇。 纪委作为党的纪律检查机关，它的权力来源于党章，而党章作为党员群体共同达成的某种协议，纪委依据党章的授权对党员的违纪违法行为予以监督在某种意义上也具有正当性。纪委反腐作为中国近几十年反腐的中坚力量，已然显示出不菲的成就。然而，对于非党员的公权力行使者，纪委却难以监督。对于这部分“漏网之鱼”的腐败行为，只能由国家机关运用国家暴力予以监督或者打击。基于权力分工，行政监察机关、审计机关、检察院反贪反渎部门在打击公权腐败问题上只能各有侧重。其中行政监察机关作为国务院的组成部门，其监察的范围仅限于行政机关及其任免的公职人员，对于司法机关以及立法机关系统的公职人员的违法、违纪乃至犯罪行为都难以监察；审计机关依据审计法的规定固然可以对与财政相关的一切违法行为予以调查，但却只限于国家资财领域，存在范围狭窄的问题；检察院反贪反渎部门固然可以对一切滥用公权者进行打击，但也只有在受监督对象的行为构成犯罪时候才能介入。
