大学的自主与尽责

      英国是世界上最强调大学自主的国家之一，直至本世纪80年代，大学自主与国家控制之间取得了近乎完美的平衡，这其中一个重要原因是因为建立了大学拨款委员会（UGC）这个中介组织。UGC的职能是负责向政府提出关于大学需求的正式建议（事实上是一种游说议会的特权形式），并安排政府向各大学提供的经费。由于这种经费安排无需参考政治家的意愿，因而使得UGC能够免受政治的干预。这种政府的财政支持与大学自主办学的理想模式在国际上赢得了广泛赞誉。但英国自70年代中期开始并在整个80年代采取的一系列措施，对大学自主办学有了诸多的干预，从而使得UGC在1989年被废止前实际上变成了政府的代理人。本文主要从UGC功能的演变来分析英国大学和政府关系的变革，从中探讨政府如何在确保对大学尽责的条件下，又能做到不损伤大学的自主运行。

      UGC是1919年根据财政部一次非正式的会议记录成立的，虽然它以作为英国大学与政府之间一个缓冲组织而声誉卓著，但却从未获得过一个适当的法律地位来保证它对政府工作的独立性。UGC的成员开始由财政部长任命，1964年后由教育与科学大臣任命，其官员是政府公务员。然而这种缺乏法律地位的优势似乎大于劣势，它使UGC逐渐发展成为一个很有权力的神秘机构，并用学术自由的传统把自己包装了起来，以至于在很长一段时间里没有一位政治家敢于向它挑战。UGC免于政治干扰的自由还有两个主要来源：首先，政府不干预UGC是因为它不干预大学。自由属于大学而不是UGC，后者只是一个“守门神”。一旦UGC开始干预大学，把它自己的政策强加于大学而不承认大学的首创精神的话，它也就难于抵制英国教育与科学部的干预了。其次，UGC“前半生”的角色更多属于财政方面而不是学术方面，这也是为什么当时它向财政部负责而不是向教育与科学部负责的原因所在。

      在1956—1966年间，UGC成了英国高等教育扩展的主要组织者，实施了政府扩展现有大学和建立新大学的决策。在这样做的时候，UGC接受了（可能是无意识的）两个新的角色，而这些角色最终破坏了UGC原有的独立性。首先，UGC变成了大规模的规划者，这使它更多地用管理与干预性的方式来处理政府与大学的关系，这样它就不再主要是一个建议团体，而是承担了重要的行政职能。当大学和学生数量增加，大学系统变得更加异质，出现更多新学科和研究新格局时，规划大学发展的需要增加了，渐渐地，UGC发现自己被迫不得不给予大学以更多的指导。在60年代后期及70年代，UGC还是用较为温和委婉的方式即“指导信”的方式进行指导，但进入80年代以后，则更多地用较粗暴的详细公告的形式进行指导了。其次，它在发展高等教育过程中扮演了政府代理人的角色，结果UGC不再有理由拒绝政府的干预。新大学的建立和旧大学大规模的扩展，都需要庞大的只有政府才能提供的资金，因此不可能逃避政治决策。

      在整个70年代和80年代，这两种变化产生的结果是明显而残酷的。首先，通货膨胀在1973年迅速上升后，保守党政府决定不再被动地同意大学的预算，随后又中止了五年资助系统。这两个措施击中了大学传统财政系统的要害。UGC只得不停地和教育与科学部谈判、再谈判，同时，大学再也不能与变化的政治气氛相隔绝了。在1977年，再次当选的工党政府试图保留过去的秩序，向大学提供滚动的“三年预算”，但两年后，工党失去了权力，新首相撒切尔夫人实行简减的政策。在1981年，作为公共开支总压缩的一部分，大学拨款在三年里要削减15%。UGC由于站在政府的立场同意压缩对大学的公共投资，于是，在其最后十年被缠身于一系列的管理举措中。这些管理举措，有些是积极的，如帮助大学支付解聘不胜任终身制员工所需赔偿的“重建”基金，允许大学招聘年轻教师的“新血液”计划等。但有的举措可能就是消极的——被许多大学看作是如此，如UGC在60年代中期主持了不同的效率研究，逼迫大学更有效地运作；参与了有些学科一系列的合理化实践，打算关闭一些弱的系而加强另外一些系；改革向大学拨款的方法，由原来非正规的增量拨款方式转变为根据学生数确定大学的教学预算拨款（用学科进行加权），而其研究预算则根据一系列因素，如根据大学从各研究委员会和其他政府机构获得基金和合同的能力加以确定（英国大学受益于所谓的对研究双重支持的系统，在它们的基线预算中获得一些研究经费，其余的则来自各研究委员会），如此等等。虽然UGC有进行管理的能动性且愿意服从政治的需要，但还是被1989年的“教育改革法”所废止，由“大学基金委员会”（UFC）所替代。

      从某个方面来说，UFC有正当的立法背景，因而有比UGC更安全的立足点。但在三个重要方面UFC对UGC的取代进一步削弱了大学所享受的自主权益。第一，和UGC不同，UFC没有向政府提出有关大学之需要的正式责任，它也不再享有UGC游说议会的特权。第二，在1989年的教育改革法中，UFC和教育与科学部被首次赋予通告大学如何使用政府资金的法律权力。先前，大学有按它们自己愿意的方式使用UGC所提供经费的自由，虽然如果它们用UGC不喜欢的方式花钱时要冒下一次获得经费可能会被削减的风险。第三，UFC被保守党政府所精心设计，以使其更少地站在大学的立场。UGC的主席总是由杰出的学者或科学家担任，而UFC的主席则第一是商人，第二是工程师，同样的转变也发生在其成员中。UGC的成员绝大多数来自大学，而UFC的成员至少有一半来自工业界和商业界。