学界以治理理论为分析框架研究政府治理问题，主要有两种学术路径：一是从行政学或政治学的视角研究政府治理问题，分三个层面：(1)广义上的政府治理，此种意义上政府治理相当于宏观上的国家治理。①(2)中观意义上的政府治理，此意义上的政府治理是指国家行政机关对公共事务的治理。②(3)狭义上的政府治理，即将政府治理等同于政府管理体制，是政府对自身的治理。③二是从法学的视角研究政府治理问题，主要以两种方式切入：(1)从国家治理现代化与法治化的关系切入，认为国家治理现代化也是国家治理法治化，法治化是国家治理现代化的基础、保障，政府治理法治化从属于国家治理法治化。在此基础上以价值追求或目标为指引，寻求当下国家治理的应对之策。④(2)直接从政府治理着手，研究政府治理(包括地方政府治理)与法治的关系。⑤这些研究凸显了学界对推进国家治理体系和治理能力现代化强烈的现实关照，也为政府治理后续研究提供了知识谱系的学术积累。但是，既有研究成果仍存在可提升的空间：(1)多数研究直接援引国外治理理论检视中国政府治理的不足，在此基础上提出中国政府治理之道，存在以西方的治理理论裁剪中国治理现实之嫌。(2)有些研究将政府治理混同于国家治理，无法对国家治理—政府治理—社会治理做精细梳理，在国家治理与法治的关系的研究上也还需要不断深入。(3)对政府治理研究局限于政府治理外部共治的单一结构主义视角，割裂了政府治理自治与共治的双重结构，导致相关理论成果存在碎片化、非体系化之嫌。 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，并强调要“坚持依法治理”；十九大报告明确指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”。作为国家治理核心组成部分的政府治理，必须是法治框架下的依法治理，法治是政府治理的基本遵循，在政府治理中起着主导作用。如何在坚持党的领导下，在推进国家治理现代化与法治中国建设的进程中，将政府治理纳入法治轨道，建立健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的政府治理体制机制，实现政府治理法治化，是当代中国改革与发展中的重大理论与实践课题。 本文结合中国从政府管理向政府治理转型的实践，从自治和共治的双重维度审视中国政府治理，在探究政府治理与法治之间多维度契合的基础上，分析政府治理的法治需求及法治对政府治理的回应，以探寻中国政府治理的法治路径。 一、政府治理的兴起及其中国语境 20世纪70-80年代，西方国家为走出财政危机、管理危机、信任危机等困境，亟需新的理论指导和实践探索。作为一种创新和发展，公共选择理论⑥和新公共管理理论⑦应运而生，在实践层面则是以英国、美国、日本等国为代表掀起的行政改革浪潮。20世纪90年代中期，全球治理委员会首倡治理(Governance)概念，并分享先前行政改革所包含的分权、市场化、自治、网络组织等共同话语，成为政府处理公共事务的新图景。20世纪90年代，治理理论被中国学者迅速引介，并成为一个热门议题。尽管现代治理理论产生于西方，但各国的治理实践则在分享治理理论基本精髓的同时也各具特色，并由此演绎发展出适合各国国情的治理理论体系。 如果将西方现代治理理论简单移植到中国，将无法避免产生南橘北枳的变异风险。与西方国家在较为完备的法治保障下所实施的政府治理相比，中国从政府管理迈向政府治理需要直面传统农业社会、工业社会甚至是后工业社会中所叠加出现的问题。也即，在西方是时空排列上的次序问题到了中国就成为时空排列上的并列问题。⑧在当代中国，制度的发展、治理方略的选择，都内生于中国发展的需要。正如习近平总书记所说：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”⑨ 中国政府治理变革始于行政改革，包括发展行政和行政发展两部分，前者重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善。⑩一方面，经济社会的和谐发展对发展行政提出了修正诉求，即要促进政府职能转变，兼顾效率与公平价值分配，推动政府向市场、社会分权并建立合作关系，政府管理方式向多样化、规范化、柔性化方向发展；另一方面，通过政府机构改革，政府内部管理结构日趋合理化。政府“职责同构”(11)现象逐步被打破，行政权力在向上集中和向下分权两个维度调整；行政组织机构纵向上从“等级制金字塔”结构逐渐向“网络化扁平式”结构转变；行政权力运行机制不断健全，建立起决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。基于中国从政府管理迈向政府治理的实践探索经验，我们认为，中国政府治理包含政府对自身的治理和对公共事务的合作治理两层含义。
