中图分类号：DF214 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2018)02-0037-(009) 中共十九大报告提出了一个令人瞩目的论断，即：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”应该说，这是执政党有关全面依法治国重大论述中的又一个点睛之笔，对指导和推动我国宪法实践的发展具有重要意义。 所谓“合宪性审查”，与“违宪审查”一体两面，其实就是“违宪审查”的一种别称①。但从语词本身而言，二者之间也有微妙差别，主要在于：“合宪性审查”这个概念是从审查主体这个立场出发的，倾向于体现审查主体所应秉持的合宪性推定原则的主体立场；[1]而“违宪审查”则是从审查提请主体的立场出发的，尤其体现了宪法诉讼机制中的原告立场，该词创生并盛行于日本宪法学界及司法实务界，也恰好说明了这一点②。除此之外，二者基本上并无径庭之别，指的都是特定机关依据一定的法定程序对公共权力的行为(主要是规范性法律文件)是否符合宪法进行判断并做出相应处置的活动或制度。 然而正如笔者曾经指出的那样，在新中国学术界，迄今为止，相关的用语则更加繁杂，其中，主要有“宪法监督”“违宪审查”和“合宪性审查”这三个用语，且其重要性曾依次发生递嬗。尤其是此度“合宪性审查”一语为执政党的正式文件所援用③，本身可能预示着，它果然有可能替代“宪法(实施)监督”和“违宪审查”等一系列相关的类似用语，最终获得了主流的地位。而相对于“违宪审查”一语而言，“合宪性审查”这个概念的登场最初乃源于学术界“巧妙的用语转换”，并“寄寓了某种温和的、易于被接受的实践动机”。[2] 那么，究竟应该如何推进合宪性审查工作呢?本文拟从宪法政策论的角度做出一些思考。这里所言的“宪法政策论”，并非单纯指的是以宪法学的立场直接转化或承接执政党或公权机关所订立的政策，更非指的是以执政党或公权机关所订立的政策去替代宪法学的考量，或与宪法学达成混沌的融合。“宪法政策论”又称“宪法政策学”，是“法政策论(学)”在宪法学领域的具体化，具有严格的学问形态，主要探究的是如何尽可能采用各种有效及合理的法技术与法手段完成既存宪法制度的改革以及新的宪法制度或规范的设定等实践性课题，与传统的宪法解释学相并立，且同属于实践宪法学的范畴，[3]5-13可谓有关宪法制度设计的学问。而从这个角度出发，笔者认为，当今中国要推进合宪性审查工作，需要做好三方面制度上的改革与整备。以下缕述之。 一、以合宪性审查吸纳合法性审查 要推进合宪性审查工作，首先需要改变观念，并确立以合宪性审查吸纳合法性审查的立法监督体系。 目前我国并非不存在合宪性审查制度，但这个制度被包含在一般性的合法性审查制度体系之中。具体而言，目前我国存在合法性审查机制，而且已经形成了“由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系”。[4]在这个体系中，全国人大常委会可对行政法规、地方性法规、单行条例、自治条例、司法解释进行备案审查；国务院可对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会可对地方政府规章以及地方人大及其常委会的决议、决定和地方政府的决定、命令进行备案审查。但值得注意的是，根据《宪法》第67条、《立法法》第99条等规定，全国人大常委会在立法审查中，有权撤销同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规。质言之，只有全国人大常委会的合法性审查包含了合宪性审查，而国务院和地方人大常委会一般仅从事合法性审查，不直接进行合宪性审查，但根据《立法法》第99条第1款的规定，如认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。在现实中，它们一般不愿涉及合宪性审查的难题，可谓避之唯恐不及④。质言之，在我国现行规范性文件审查制度体系中，合宪性审查通常只被包含于全国人大及其常委会的合法性审查制度之中。 然而，迄今为止很少有人指出的一个真相是：根据诸如《宪法》第67条第(7)、第(8)项⑤，以及《立法法》第99条第1款、第2款的规定⑥，全国人大及其常委会主导的合宪性审查不仅包含在合法性审查制度之中，而且在二者一体化的混沌机制中，合法性审查机制居于主要地位，合宪性审查只是它的一个不突出的组成部分；尤有甚者，在实际的操作当中，审查主体也倾向于采取高度谦抑的消极主义立场，往往只愿意做一般性的合法性审查，而将合宪性审查视为畏途，能回避合宪性审查就尽可能回避。也就是说，在现行体制下，合法性审查制度具有吸纳甚至抵消合宪性审查的功能。 在此方面，有关部门长期以来一直没有公开相关的信息资料。直至新近的2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会首次向全国人大常委会作了有关备案审查工作情况的报告，其中精心挑选并公布了十二届全国人大以来备案审查工作中颇能彰显其业绩的十个代表性案例。但从其内容来看，它们大多属于一般性的合法性审查事案，而且审查机关在处理中也明显具有回避合宪性判断的倾向⑦。可以推断，在现实中，全国人大及其常委会的审查机关对可审查的规范性法律文件作出合宪性审查的个案应该属于少数，作出违宪判断的个案更是鲜见。
