中图分类号：DF38 文献标志码：A 文章编号：1001-2397(2018)01-0104-14 引子之一： 据有关机构统计，我国186家5A级景区中，门票价格以100-200元居多，有15家景区的旺季门票价格超过200元，只有12家5A景区实行免票政策。对比欧、美、日、韩，他们除了迪士尼、环球影城等主题公园外，其他如博物馆、文化遗产、国家公园等景区门票价格大多低于中国同等类型的景区，许多还实行免票[1]。景区收费过高，已经成为了每年各种长假前后舆论热议的焦点。高昂的收费，无疑成为了广大公众平等享受这些人类共同的自然与人文宝藏的巨大障碍。 引子之二： 我国自2012年开始实行节假日收费公路小型客车免费通行制度。制度实施几年来，在减少公众节假日出行成本、刺激消费、拉动内需等方面起到了一定的积极作用，但也引发了部分线路严重拥堵、经营性公路减少的合法收益没有明确的补偿机制等许多问题①。该制度实行后，逢节必堵成为了一道节假日高速公路的新“风景”。 两个引子中的例子代表了公物公众使用收费问题的两种情境，一个是收费过高带来的不满，另一个则是免费的午餐所带来的争议。这两种问题的根源在于哪里?公物的公众使用哪些应该收费?又应该收多少?这就是本文所希望探讨并予以解决的问题。 一、现实问题分析 (一)高收费对公共目的的破坏 所谓公物是指行政主体支配之下的直接服务于公共利益并供公众无须许可或根据特定的许可使用的，或者是服务于行政活动的物品[2]。按其定义，可分为公众用公物与行政用公物。本文研究所针对的是前者，也就是直接供公众使用的公众用公物，引子中所涉及的景区与高速公路，就是典型代表。而这里所说的收费，也就是公众直接使用这些公物时，所需要支付的费用。 与普通私物不同，公众用公物上承载了特定的公共目的，直接供大众福祉的需要而使用[3]。从这种意义上说，公物是不自由的，其上存在着公共负担。公共目的与公共负担的来源是复杂的，可能是宪法对于基本人权的保障，可能是国家所有权，可能是法律的强制规定，可能是政府财政的给付与政策优惠，也可能是行政协议的约定。具体到引子一中的所讨论的风景名胜区，其公共目的的重要来源是公共信托理论。 公共信托理论最初是普通法系国家的一项重要制度，是指公共土地、水体、自然资源作为信托财产由国家持有，国家需为了全体人民的利益利用这些土地、水体与资源，并保证公众有权充分的享用它们[4]。在公共信托理论中，国家作为受托人拥有这些财产的所有权[5]，而全体人民则是作为信托人与受益人。公共信托理论揭示出特定土地、水体、资源的公共属性，它们本质上属于全人民，应当为了全体人民的利益而利用，而不是为了私人或政府利益。国家虽然拥有这些公共土地、水体、资源，但是仅仅是作为受托人，其对这些财产的占有、使用、处分受到了多方面的限制，比如政府必须为了公共目的，依据特定用途来利用这些资源，不得出售或用于其他用途，除非该行动不损害公众利益[6]。 公共信托理论近年来受到了我国公物法学者的高度关注，学者们的中国公物法理论也多有吸收或参考公共信托理论的理念与思路②。更为重要的是，公共信托理论其理念与我国宪法的规定高度契合，不仅有学理上的价值，也同样作为实在法意义上的指引。公共信托理论在美国制定法中的主要体现是在州宪法中。体现形式主要有两种，一种是修改宪法，在州宪中直接规定，公共自然资源属于“all of the people”③；另一种是通过对原有宪法中已存的“reasonable and beneficial use”这一概念进行解释，从而推导出公共信托理论④。我国《宪法》第9条第一款规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即“全民所有”。在该条款中，虽然没有直接提及国家信托的有关概念，但是“全民所有”这一词，与公共信托理论中的“all of the people”概念正好契合。我国《宪法》该条第二款又规定到，国家保障自然资源的“合理利用”。“合理使用”一词也与公共信托理论中的“reasonable and beneficial use”概念相类似。 因此，公共信托理论的理念可以在我国宪法中找到实定法依据。对于那些属于国家所有的风景名胜区，特别是那些自然风光资源，属于全体人民，具有特别的公共性，使得其不适合用作私人用途[7]，应当为了全体人民的利益而进行合理利用，政府作为信托人，有义务确保这些资源被“全民”所享用[8]。引子一情境中，高收费所带来的本质问题就是低收入人群无法享受到这种资源，被排除在外，公共信托原则中所要求的“全民——all of the people”成为一句空话，公平性与公共性被破坏，作为信托财产的自然风光资源上的公共目的没有得到合理实现[9]。 (二)“免费”可能带来的低效与不公 高收费可能使得公物公共目的无法实现，那免费是否又是唯一的答案?引子二中所讨论收费公路免费的情形就提出了挑战。这种挑战体现在两个方面。 第一个方面，免费后可能带来的过度拥挤，最终反而降低了公物的使用效率。理论上，纯粹的公共物品，不具有经济学意义上的竞争性[10]，其增加供给的边际成本为零，多供给一个人，并不会增加公共物品供给的总成本。在此情况下，不存在拥挤问题。而收费会导致部分使用者停止使用，使用总需求降低。边际成本为零，即使使用者人数下降，也不会降低总成本，只是无谓的降低了社会整体收益，使得物品的使用容量被空置，也就是所谓的消费不足[11]。
