我们讨论政府信息公开，无法忽视通过政府信息公开例外对政府信息予以保护的问题。政府信息公开例外是各国信息公开立法当中的一个当然内容。某种程度上，做好政府信息保护攸关信息公开立法的成功。我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)出台时对例外规定不成体系，难以涵盖实践过程中出现的过程性信息、申请权滥用、重复申请、非申请等诸多情形。《条例》正面临第一次修改，对政府信息公开例外体系进行系统研究实属必要；条例实施近十年的丰富实践也为我们构建起适合我国国情的例外体系创造了可能。现有研究侧重于单个例外方面的研究，尚未构建起一套实践性很强的例外体系。本研究试着从实体和程序视角对我国条例在适用过程中所产生的各式各样的例外进行归纳总结，从而提出我国政府信息公开例外体系构建设想。通过对散见于全国各地实践的诸多例外情形予以归类，我们在分析各种例外情形的适用难点基础上，提出针对性的修改建议。这可弥补单一例外研究文章因对例外体系重要性的认识不足，而导致条例修改时考虑不周以及不对具体例外采取区别对待等关键性问题。 一、国内外现有政府信息公开例外体系研究述评 (一)我国对政府信息公开例外体系的研究欠缺 国内关于政府信息公开例外体系方面的研究几乎没有。即使有，也并不系统。更多研究聚焦在单一信息公开例外的完善上。这方面的文章非常之多。我们选择了近年来发表的最为相关文献进行阐述。大家也意识到政府信息公开例外情形的确定是政府信息公开范围制度的关键，①直接影响到后续实施。《条例》制定之初，因无具体实践支撑，难以涵盖各种公开例外情形并做出针对性规定，“不周延”②问题在所难免。一些研究对政府信息公开例外进行了论述，但也仅停留在实体性例外层面。③有的研究更进一步，对实体性例外进行了细分，认为存在国家安全与公共利益例外、第三方利益例外、内部行政信息例外三类。④不过，总的来说，现有研究还停留在实体性层面，未充分考虑到我国实践过程中出现的另外一种从程序角度考虑的例外情形。有研究已经涉及程序性例外，从公开主体、申请人资格、存在与否等角度予以提及，⑤但是还不够系统全面。虽然目前研究未过多涉及程序性例外，但是探讨涉及了公共利益衡量等例外保护机制。⑥这为例外体系研究奠定了基础。 可以说，我国现有研究尚未涉及我国政府信息公开例外体系构建这个不可或缺的话题。随着《条例》修改进程的推进，我们有必要通过梳理我国实践，借《条例》修改契机，构建起一套适合我国国情的完整的政府信息公开例外体系，从体系高度分门别类予以不同程度保护。只有这样，才能避免现有立法的不周延并促进后续实施。 (二)国外对政府信息公开例外体系的研究梳理 国外学者对政府信息公开例外体系的理论研究也相对不多，更多的是实践者的经验总结。较为系统的研究应归属于麦克唐纳(McDonagh)⑦和帕特森(Paterson)。⑧两者从实体和程序角度对政府信息公开例外情形进行了分类。从实体角度，细分为有无自由裁量的强制式和任意式、是否受制于损害衡量的类别式和损害式，受不受制于公共利益衡量的绝对式和相对式；从程序角度主要分协商式和非协商式以及过程性信息和结果性信息。⑨由对政府信息公开例外体系研究延伸出了向损害衡量、公共利益衡量、第三方协商等政府信息公开例外保护机制方面的探讨。⑩虽然这些研究是从实体和程序两个角度对政府信息公开例外进行的归类，但是所针对的对象还是限于实体性例外。 理论研究是一方面。国外实践过程中还存在另外一种涉及政府信息公开例外体系的认识。该认识跳出了仅仅围绕实体性例外构建例外体系的局限，将程序性例外也涵盖之内。这在新西兰巡察官(Ombudsman)和英国信息专员(Information Commissioner)出具的信息公开指引当中已有体现。该认识认为，信息公开例外体系由实体性和程序性两类构成。其中实体性例外是指公开过程中基于信息存在基础上的各种免予公开的法定理由，包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等例外；程序性例外是指依申请过程中各种免予提供的法定理由，包括非本机关、申请内容不明确、口头申请、超过收费限额的申请、重复申请、申请权滥用、(11)信息不存在、需要实质性加工汇总整理、将主动公开等理由。(12)国外这些理论和实践成果对构建我国政府信息公开例外体系是有益借鉴。 (三)国外研究对我国政府信息公开例外体系的启示 基于现有研究，我们认为构建我国的政府信息公开例外体系，不能仅仅关注实体性例外，而需要延伸到程序性例外。这是因为，一是在我国实践过程中，后一种例外的适用比前者更为频繁并且占比颇高，现阶段不能不引起高度重视。二是实体性和程序性例外均是对申请人的否定性或消极性答复，都可引发纠纷。从后果角度来说，具有相似性，有必要进行整体考虑。三是不纳入整体考虑不利于各种例外保护机制的科学合理配置，导致保护失衡。但是，将两者予以一并考虑并不是意味着两者不存在区别。两者区别在于： 一是所保护的利益不同。实体性例外保护的是公开对象信息背后所体现的包括公共利益和个人利益等在内的正当利益。如个人隐私例外保护的是个人的隐私利益，商业秘密例外保护的是经营者的商业秘密利益。但是，程序性例外则多从操作权限和操作效率层面进行考量，而非所涉信息是否公开方面的实体性判断。(13)非申请和信息不存在主要基于所产生的信息提供不能而做出。不符合三需要判断的是申请人的申请目的因素。重复申请、已主动公开、不符合一事一申请、申请权滥用则基于节约行政资源考虑做出。例如，已主动公开是基于公开形式角度考虑到公开效率决定是否提供。非本机关则基于谁是更具发言权的公开义务主体角度做出。第三方不同意公开是基于尊重被获取主体的控制权角度做出。二是判断基础不同。实体性例外是基于信息存在这个基础上做出的是否公开的实质性判定基准。程序性例外并不依赖这个基础，信息不存在就是其中一个例证，其并不对信息是否公开作判断；非政府信息公开申请则针对是否适用《条例》这个基础进行判断。三是针对对象不同。实体性例外针对公开这个行为。程序性例外针对提供这个行为。公开和提供的区别在于公开这种行为既可针对申请人这类特定对象，也可针对大众这种不特定对象，如在主动公开情形下。而提供一般针对特定对象即申请人，不涉及公众这种不特定对象。四是立法技术不同。实体性例外一般系统规定在信息公开法当中的信息公开例外篇中，相对集中；程序性例外则散见于信息公开法当中的多个条款，相对分散。五是利益衡量不同。不同于商业秘密、个人隐私等实体性例外，行政机关启用程序性例外时，不必受制于公共利益衡量。
