网络交易监管的管辖权配置研究

      一、问题的提出

      近年来，包括电子商务在内的互联网产业快速兴起。技术创新及其带来的新的交易方式，无论是在静态的时空分布还是动态的交易流程方面，均与传统交易行为有很大不同，这对行政监管提出了新挑战。相应地，行政监管的体制和手段也需要创新，以回应技术创新和交易活动方式变化所带来的新挑战。在行政监管所面临的挑战中，一个突出的问题是对网络平台交易的各方当事人行为进行监管的管辖权应如何配置。

      传统上，对行政监管和执法的管辖权配置，我国法律采用的通行原则是属地管辖原则，即将监管和执法的管辖权分配给行为所在地的、具有相应管理职权的行政机关。属地管辖的合理性，很大程度上依赖于行为的“物理空间属性”。但基于网络平台而进行的电子商务中，交易各方在虚拟的网络平台上进行交易，其对应的现实物理空间具有明显的跨区域性和空间不确定性。传统上按照行政区域和行为发生地来确定管辖权的规则，面对网络交易的跨区域性和虚拟空间特点，已难以保证监管和执法的有效性及效率。如何根据互联网交易模式的特点对传统的监管与执法管辖权分配进行优化调整，已成为行政监管和执法体制创新的一个重要命题。

      事实上，在《电子商务法》的立法过程中，对电子商务的行政监管和执法管辖权配置，已有一些讨论，但仍然很不充分。①学界和实务界关注比较多的问题，集中于平台责任方面。但不难发现，对电子商务的行政监管和执法，其实是电子商务发展语境中一个重大而基础性的问题。笔者试图在分析传统市场监管方式及网络平台交易之特点的基础上，提出网络交易行政监管和执法管辖权配置的一般原则与初步制度设想。

      二、现有网络交易监管和执法管辖权模式梳理

      对于网络平台交易行为的监管和行政执法地域管辖权分配，在当下的法律规则层面存在两种基本的模式，一种是传统属地管辖模式，一种是平台所在地集中管辖模式。以下对两种模式分别进行简要描述和分析。

      (一)传统属地管辖模式

      以行为发生地来确定地域管辖是传统的行政监管和执法管辖权配置的主要模式。在网络交易行为的监管和执法领域，这仍然是一种主要的地域管辖权分配模式。以网络广告、网络游戏、电子商务等领域的行政监管和执法为例，确定地域管辖的一个基本要素就是“行为发生地”这一空间要素。相关的规则梳理可参见表1。

      

      1.传统的市场监管管辖权分配之理据

      我国《行政处罚法》第20条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。该规定体现了我国行政监管的属地管辖原则，具有很强的代表性。属地管辖原则是司法、执法资源空间分配的一项基础性规则。在诉讼法上，属地管辖原则所涉及的地点存在不同的表现形式。世界上绝大多数国家所承认的地域管辖权确定标准，大致可归纳为三种类型。第一，以当事人的住所、居所或临时所在地为确定管辖权的依据。通常这个地点与当事人的联系最为紧密，是其他活动展开的空间中心。第二，以物之所在地，如可供执行的财产所在地或诉争财产所在地为基础。因为，只有有效控制诉争财产，才可以保证判决被实际执行，而财产所在地法院或行政机关对于控制被告财产最为有利。第三，以行为发生地，如侵权行为实施地、侵权结果发生地等为基础。以上三种不同的管辖确定依据看似存在区别，但内在却有着密切的联系：住所地、物之所在地以及行为发生地在一般的商业活动中常常相互重合，因此确定其中一者为管辖权依据便可实现多重功能。

      由此可以类推，行政监管属地管辖原则建立的基础，在于被监管对象的行为与某个特定的地理位置存在紧密的联系(在行政处罚中包括违法行为着手地、实施地、经过地和危害结果发生地⑨)，即采用行为发生地主义。由于在行为发生地通常比较容易获取有关该行为的信息，因此基于这一原则分配管辖权，有利于及时查明事实、执行处罚、打击违法活动，并有利于节约人力物力、降低行政成本。以行为发生地为连接点而确定地域管辖，有利于监管和执法的有效性和效率。

      但这种传统的属地管辖原则有效性和效率的实现，在实践中至少需要满足以下两个条件：

      第一，被监管对象具有相对固定的经营场所，并可根据地理空间进行划分。属地管辖从根本上说是一种基于空间和地理位置分配执法权的管辖模式，这种模式能够稳定存在，依赖于经营者所处的地理位置的相对固定性，并且在空间上呈现出有限度分布的特点。对于一般的经营者而言，其住所地在一段时间内固定不变，与经营有关的行为大多围绕着这一住所地展开。故而，市场监管机关有条件对其经营场所进行现场检查，也可以对其仓储货物进行查封扣押。同时，由于地理空间的有限性，在一个地域范围内的经营者数量不可能无限增多，最终会形成一个较为稳定的经营者群体。如此，监管机关便可根据经营者在地理空间中的实际分布来配置合适的监管资源，即划分不同的地理区域，分别配置监管力量，使监管机关与被监管对象在地理上保持较近距离。假如经营者不再具有空间上的固定性，那么所有与地理位置相关的检查、处罚、强制等监管行为都将难以实施，并且也会使原来按照空间分配执法资源的目标落空。