近十余年来，高技能人才的地理流动问题引发了学者和政策制定者的广泛关注，在全球人才竞争的背景下，越来越多的国家通过制定人才战略和政策吸引高端人才回流。自20世纪70年代以来，伴随着人力资本外流日益增多以及意识到散居群体对国家的潜在贡献，以色列实施了政府主导的高技能人才回流政策体系(State-Assisted Return Policy，SARPs)，通过强调种族文化归属、共同的国家利益等意识形态认同，以及良好的职业发展前景和舒适的家庭生活等，激发散居于世界的高技能人才，尤其是科学家、研究者以及知识密集型企业急需的高端人才重返以色列，利用公共资源为高技能人才的回归提供帮助，以弥补高端人才短缺的局面。以色列高技能人才回流政策体系取得了积极的成效，促进了其科技与经济的快速发展，也是以色列建设创新创业强国的主要力量。作为国家战略，以色列的高技能人才吸引政策体系也经历了广泛的政策变迁，日益强调人才吸引政策的准公共物品属性、高度选择性和差异化补偿机制，通过多元利益主体参与的公私合作模式，加强人才吸引政策的效率和人才与劳动力市场的精准匹配。 1 以色列实施高层次人才吸引战略的背景 1.1 “失去的十年”：以色列高等教育体系面临的危机 自20世纪90年代后期，以色列高等教育经历了卓越发展并进入普及化阶段，在较短的时期内高等教育入学率达到了近50%。在2008年，45.8%的适龄人群进入高等教育机构学习，而1990年这一比例为21%。1993年，以色列高等教育委员会(Council of Higher Education，CHE)通过立法，将非政府拨款机构、教师学院、技术学院和地区性的一般学院升格为大学，使以色列的高等教育机构数量增加了3倍，到2009年，学生数量也增加了近3倍[1]。高等教育普及化发展伴随着以色列科研创新能力的提升，2001—2005年，以色列百万人口中科学出版物的数量位居世界第三位；希伯来大学、特拉维夫大学和以色列理工学院的自然科学在世界排名中名列前茅[2]。高等教育体系亦是以色列经济快速发展的主要贡献者，大学通过敏锐应对社会和经济发展的需求，成为以色列经济发展的引擎。在20世纪70、80年代，以色列GDP增长的41%归因于对大学研发的投入，70%的专利来源于大学的基础研究。以色列高等教育的发展也改变了公众对高等教育的传统认知，大学已然不是高社会阶层的专属，而是大众可获得的一般资源。 高等教育普及化提升了以色列高等教育的容量，但随之也带来了一些问题。高等教育委员会将学院升格为大学的政策目标之一，是鼓励学生追求高级学位以提高科研产出，但却出现了“搭便车”现象，例如越来越多的非论文硕士学位项目的出现，一方面降低了学术标准和学术质量，同时硕士阶段的科研产出也快速下降，背离了改革初衷。此外，高等教育普及化还伴随着大学可获资源的紧缺。2001—2007年，以色列政府实施了紧缩性财政政策，大学科研拨款减少。财政状态恶化也影响了师生比和大学教师的年龄结构，1990年的师生比为1∶17，而2008—2009年，这一比例为24∶1。在20世纪70、80年代，以色列大学招募了相当数量的年轻教师，但在90年代则放缓了这一步伐，到2000年几乎处于停滞状态，例如特拉维夫大学在过去十年削减了近400个教师职位。缺乏青年人才的加入，导致大学教师年龄结构的老化，影响了科研创新和产出[1]。 总之，2000—2010年被称为以色列高等教育“失去的十年”。其主要特征是高等教育普及化与高等教育质量标准之间的矛盾，以及财政紧缩导致的大学科研产出减少，大学作为私人物品与公共物品属性的比重变化，缺乏青年人才的输入以及政府试图加强对大学研究和教学的导向性而削弱了传统的学术自治等。针对这些问题，一些机构和部门专业委员会提出了愿景宣言，强调要提高大学基础研究的资助水平，招募高水平的教师，扩大博士后和博士生的规模等。 1.2 人才外流：全球化背景下以色列高技能人才吸引面临挑战 散居于世界各地的创新创业犹太人才的大规模回归，是以色列经济与科技崛起的主要原因。但近十余年，以色列也面临着高技能人才大规模“出走”欧洲和美国而造成的人才流失问题。大量科学家出走以色列的原因，一是新自由主义经济政策对福利国家带来的消极影响，尤其是对高等教育和学术体系带来了负面影响，主要包括科研经费和大学拨款的减少等；此外，学术机构与政府间的关系也日趋紧张，早期的“拒绝政治干预学术机构”以保护学术自由和自制的传统，正受到“针对性资助”和加强大学研究的导向性等理念的影响，大学的一些前沿研究需要提交给政府批准[1]。这些内部因素加上世界经济衰退和全球人才竞争的共同影响，造成了这一时期以色列人才外流的局面，为全球人力资本市场输入了大量受过高等教育的人才。 最近由以色列社会政策研究中心(Taub Center for Social Policy Studies)所做的一项调查显示，自2008年以来，有近五分之一的以色列大学教师和卓越科学家前往美国大学工作，造成以色列学术机构的“人才短缺”现象。2010年，在以色列获得博士学位后前往美国工作的人数占到博士毕业生数的15.9%，而其中16%的人才流失都发生在最近十年(见表1)[3]。在工业部门，ICT行业，尤其是其研发部门缺乏大量高技能专业人才，毕业于国际顶尖大学并有工作经验的软硬件人才短缺现象也较为严重。例如在2011年，在这些领域平均有6195个公开职位[4]。以色列优秀科技人才的出走，既是全球学术资本市场人才流动的重要部分，同时也与以色列在科技与学术领域缺乏战略和长期规划有关。
