对标国际开放度最高标准深化上海自贸试验区改革

      从全球发展趋势看，国际开放度最高标准应当体现以下几点特征：(1)服务贸易与投资成为重要内容；(2)从国境上的开放深入到国境内的协调、规范与进一步便利化；(3)政府效率的提升不仅体现在信息化、共享化，而且体现为更多地依靠信用监督与自治自律；(4)形式日益规则化以便于执行；(5)透明度仍然是所有领域政策的共通要求。这些标准涉及营商环境的方方面面，未来的竞争就是营商环境的全面竞争。

      一、贸易领域

      (一)贸易便利化对标

      1.对标WTO《贸易便利化协定》。依据WTO在2012年发布的《贸易便利化应要求评估报告》，被测评的成员在便利化方面主要反映以下问题：(1)政府部门之间缺乏有效合作；(2)人力资源瓶颈，缺乏合适技能和知识的专业人才；(3)法律体制缺乏，存在有法律但缺乏执行的情况；(4)机制设置冗余，职权重叠，效率低下；(5)基础设施落后。与问题相对应，测评组给出相应的技术援助及能力建设需求和优先领域的建议：(1)信息透明度建设；(2)海关程序及管理；(3)基础设施和智能化建设；(4)人力资源建设。考虑到我国总体贸易便利化水平与WTO《贸易便利化协定》之间尚有一定的差距(北京睿库贸易安全及便利化研究中心，2016)，因此就上海自贸试验区贸易便利化领域的进展进行国际对标，将以WTO《贸易便利化协定》的规定为主要依据(见表1)。

      

      2.对标反映的问题。(1)关于信息发布和提供。TFA协定在“第1条：信息发布和提供”提出，鼓励各成员通过互联网提供更多与贸易有关的信息，包括与贸易有关的立法。目前，海关、国检、海事等机构在上海自贸试验区创新试点推出的一系列法律法规(包括政策通知等)，在互联网上的公布不完全，这不利于企业获取实时法律法规信息。我国自贸试验区的建设目标本身就是建设法治化、国际化的营商环境，因此在信息公布及透明度方面，尚不能完全满足TFA协定的具体要求。(2)关于预先裁定。TFA协定在“第3条：预先裁定”中明确，“要求对货物的税则归类和原产地规则等作为预裁定；同时鼓励成员方就海关估价、关税减免和关税配额等作出预裁定”。上海自贸试验区仅试点对商品税则归类的预先裁定。(3)关于公布放行时间。TFA协定在“第7条货物放行和清关之7.6款：公布平均放行时间”方面，指出“鼓励各成员定期并以一致的方式测算和公布其货物平均放行时间，使用世界海关组织放行时间研究等工具”。尽管，该条款属于有过渡期的B类承诺，但作为自贸试验区的率先试点是极有必要的。目前，包括上海自贸试验区没有公布平均放行时间。(4)关于易腐货物。TFA协定在“第7条货物放行和清关之7.9款：易腐货物”方面，提出“为防止易腐货物可避免的损失或变质，在满足所有法规要求前提下，每一成员应规定易腐货物在通常情况下在可能的最短时间内予放行”。尽管上海自贸试验区针对生鲜产品等易腐类产品进行了快速放行试点，但从当前的试点看，产品范围存在一定的随机性，对时效要求特别高的进出口商品的界定和范围等，尚未形成单独专门的通关制度法律规则框架，从而影响了企业对易腐货物通关的政策可预见性。

      (二)贸易监管对标

      1.风险管理制度：一体化的风险管理制度，在风险管理方面，美国、新加坡的监管实践可称之为国际高标准。与之相比，上海自贸试验区货物贸易的风险管理制度建设还存在较大差距。差距在于：不管是美国还是新加坡，两者都强调在国家层面上定义进出口贸易安全，从而在统一的安全定义基础上，建立了跨部门的风险识别和信息整合框架，进而建立了信息完备、运行高效的风险管理制度。而上海自贸试验区的层级有限，每个部门都定义自己的风险，因此风险管理创新是各自为政、零碎的，甚至相互冲突的(见表2)。

      

      2.企业分级制度：完备的企业分级体系。与基于产品风险管理制度相对应，对企业进行分级管理制度，也是有效防范风险，提升贸易便利化的重要监管制度之一。企业分级管理制度框架下，监管机构可以将监管重点锁定于高风险企业，从而使低风险企业可以获得更高的贸易便利化待遇。与国际高标准相比，上海自贸试验区的企业分级管理制度仍然有较大差距。以新加坡为标杆，其企业分级管理制度的核心是建立了以企业需求为导向，建立多层面的企业分级管理框架，具体做法是，建立TradeFIRST企业分级管理体系，将便利化、合规性和风险管理要素整合到单一综合评估框架。TradeFIRST体系下，以企业需求为导向，根据企业自身情况进行分级，并推出针对性的贸易便利化措施。与新加坡相比，上海自贸试验区的企业分级管理体系，是基于各部门企业信用体系为基础的差别化通关管理制度，而且其具体操作时比较零散，局限于某个或某几个类别的产品，没有建立综合细化的企业分类管理体系，从整体上看，不同级别企业的通关待遇的差别不太明显。在TradeFIRST体系下，公司将在5个方面全面评估：公司简介、库存管理和控制、合规、程序和流程、安全。公司首先要完成一个自我评估清单，让他们评估是否能否符合评估标准。这种清晰的评估体系提供了指导和可预见性，使企业能在实际的现场评估之前对他们的系统和过程做进一步的改进。

      3.国际贸易单一窗口制度：部门协同和全流程互联。从全球各国发展的经验看，国际贸易单一窗口是促进一国贸易便利化水平提升的重要平台。“国际贸易单一窗口”建设旨在促进政府和企业间信息流的高度畅通和极大简化，对内实现各口岸管理部门间的信息共享，对外则通过采用联合国和世界海关组织的国际标准，便于未来与其他国家之间的资料、信息交换。“国际贸易单一窗口”已在全球50多个国家建成，成为推动一国贸易便利化的重大基础制度设施。与国际上高标准的国际贸易单一窗口相比，上海国际贸易单一窗口还存在较大差距，关键的问题是在数据元标准的统一和清晰的法律保障上(见表3)。