在当代中国，政府是一个广义的概念，指的是所有行使公共权力的党政部门，因此政府责任不仅是行政意义上的，更是政治意义上的。对于中国这个处于复合转型、多重变革的大国来说，政府应该承担什么样的责任，如何有效实现这些责任，直接关系到政治权力对经济社会发展的“反作用力”是正向的、还是负向的。改革开放40年来，中国的经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。无论置于纵向的历史维度，还是横向的全球视野，都可以发现当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责，而且还顺应经济社会发展需要，积极进取，不断拓展责任内容、调整责任结构、完善责任机制，构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。 笔者曾经撰文对改革开放30年来中国政府责任的演变发展进行梳理、分析和评价。[1]笔者认为，在改革开放的推进过程中，政府责任的三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)都发生了变化。政府所承担的基本责任，从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心；政府履行责任的制度机制更加完善；政府实现责任的能力不断增强。根据中国政府责任发展的情况，提出两个基本判断：一是，从过程来看，中国政府责任处于从建设“回应性”政府向建设“责任性”政府的转变过程中；二是，就现状来看，中国政府处于无限责任与有限能力的冲突中。十年过去了，这些描述概括和分析判断依然成立。 本文的分析重点放在2008年之后中国政府责任的新发展上，同时将这些新发展置于2008年全球金融危机后出现的全球性治理危机的背景之下和改革开放40年全过程的坐标系之上，以凸显出中国政府责任在内容、机制、运行等方面的新特点，以及面临的新问题和新挑战。 本文分为六部分：首先，2008年全球金融危机引发了全球性治理危机，这为认识政府在全球风险时代应承担的责任提供了新的背景，为中国政府的“有为”责任提供了支撑。接着，文章分析了中国政府承担责任的理念基础，即使命感。第三部分讨论了政府责任内容的扩充与调整，这些变化是与发展开放进程相适应的。第四部分分析了政府责任履行所依靠的机制和能力建设。第五部分讨论了政府责任实现过程中面临的矛盾和问题。最后一部分是结论。 一、全球治理危机与政府责任再认识 在实践上，责任政府已经成为了各国政府建设和改革的基本目标。[2]在理论上，人们也逐渐认识到，在诸如有限、效率、廉价、服务、法治等政府目标中，责任是最关键的。“只要一个政府真正成为责任政府，那么，它也就会是一个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府。”[3]尽管由于国情不同，各国政府承担的责任及其实现方式存在着差别，但是在这个现代化市场化全球化信息化交织推进、相互影响的变革时代，这些政府都需要处理国内和国际两大关系以及二者互动产生的新问题，都面临着越来越多的类似乃至共同的挑战。[4]没有一个国家的政府对此有充分的准备，都在经历着政府责任失灵带来的冲击。 2008年全球金融危机引发了全球性的治理危机，充分暴露了各国制度、尤其是相对成熟稳定的西方制度内在的系统性缺陷。正如曾任澳大利亚总理的陆克文指出的，此次全球金融危机已向人们表明：这是一场涉及体制、理论和意识形态领域的危机。它让人们开始质疑过去30年以来盛行的新自由经济理论——在此理论基础上建立的国家和全球监管框架是如此不堪一击。 就政府而言，不仅要应对金融危机，还要解决包括自身在内的更大范围更深层次的治理危机。虽然政府是化解多重危机的关键主体，但也是危机产生的重要根源。因此，政府责任的有效实现遭遇了众多矛盾叠加的挑战。 第一是责任政党与责任政府之间的矛盾。政党是现代政治运行的重要组织载体。在当代，无论何种体制，政府都是由政党组织起来的，重要的职位是由政党成员承担的。在选举体制下，为了掌握政府，政党高度重视选举，考虑更多的是选民看得见的利益诉求；政府则应该制定和执行具体政策，调节各种利益关系，平衡眼前与长远的目标。这样，在政党与政府，尤其是在野党与执政党政府之间就可能产生矛盾。多党制和权力分立体制为这种矛盾的激化提供了制度化条件，因此，一些西方国家出现了低效率的民主，美国出现了国会与政府难以达成共识的“否决体制”(vetocracy)。① 第二是政府责任内容与政府能力的矛盾。按现代政府的理念，是要限制政府权力，实现有限政府；但事实是，由于经济社会发展的需要，现代政府的职能在不断扩展，政府所承担的具体责任、投入的资源以及政府的规模等都在相应地增长。这些责任包括：维持社会秩序；支持经济发展；提供市场不能提供和个人无法承担的公共品，弥补市场失效；保护公民权与人权；保护环境和人类文化遗产；成为遵守社会道德的表率；承担国际责任；等等。要完成这些责任，就需要建立相应的机构，构建合适的体制机制，配置必要的人员，投入一定的资源。由于许多需要是刚性的，而政府汲取和运用资源的能力是有限的，这自然就造成了责任内容与责任能力之间的矛盾。“福利国家陷阱”就集中体现了这点。 第三是政府理念与政府实践的矛盾。各国政府秉承的理念塑造着责任的取舍与履行。这些理念是历史与现实共同作用的结果，保持着相对的稳定性，但也处于变化中。由于各国发展水平的不同，发达国家的理念很容易被后来者学习借鉴、模仿照搬。这一方面会更新接受国的政府理念，推动相应的政府改革；另一方面也会与接受国本土的理念产生冲突，造成社会观念和认识的混乱，甚至成为束缚和扭曲实践的教条。新自由主义在许多发展中国家经济社会政策实践中产生的负面影响充分说明了这点。此外，由于经济社会的复合变革，政府理念往往会滞后于解决现实问题所需，所以越是危机时刻，政府的保守迟钝本性就越容易显示出来，特别表现为政策出台滞后，政策调整迟缓；政府不是解决问题之道，反而成了问题来源乃至问题本身。
