[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2018)01-0005-12 许多学者认为，我国大学治理实践中存在着学术权力与行政权力之间的矛盾。破解这一矛盾，“去行政化”改革是关键。有观点认为，“去行政化”的范围应限定在大学的外部关系。其指向是减少政府对大学的干预，落实大学办学自主权。而大学内部的行政管理不仅“不可去”，还应继续加强①。但在关于学术权力和行政权力的讨论中，往往对行政的概念进行泛化，在学术和行政的关系上存在认识误区，将政治与行政混为一谈，忽视政治在大学治理中的重要地位。要么以行政代政治，要么将从事行政工作视为“搞政治”，这在理论界和实践领域都有表现。分析讨论政治、行政和学术在大学治理过程中的协调过程与机制，对于进一步认识大学组织运转模式，构建中国特色现代大学制度具有理论意义和实践价值。本文旨在将政治因素引入大学治理的讨论，分析政治在我国大学治理理论讨论中缺位的原因，尝试构建我国大学治理学术、行政与政治的权力三角模型，以此分析我国的大学治理实践，并提出参考性解决方案。 一、学术、行政与政治：大学治理中的共轭耦合系统 大学组织具有鲜明的学术和政治双重性。一方面，自中世纪以降，现代意义上的大学乃学术组织，体现出“学者社区”的特点。另一方面，从大学诞生之日起，即在不同程度上承担着政治功能。布鲁贝克在其《高等教育哲学》中概括了“认识论”和“政治论”两大基础，是对高等教育实践问题的很好总结。理论上学术和政治遵循不同的逻辑，但在现实中密切联系，难以决然分割。无论是学术还是政治，作为组织，都需要行政的力量保证其正常运作②。组织中的行政力量，在大学运行过程中起着重要的作用，三者共同组成了大学治理中的共轭耦合系统。 (一)学术：大学治理的关键维度 学术是大学的核心，是大学组织的界定依据和本质规定。以高深学问为逻辑起点的大学，自诞生之日起就与学术相伴相生。在德国、英国和美国，以学术为核心的思想源远流长。洪堡认为大学的核心是知识发现，纽曼提出大学是传播永恒真理的场所，弗莱克斯纳认为大学的本质就是发展纯学术，赫钦斯也将大学描绘为理智社团，用以解决人类所面临的或可能面临的普遍性问题。在博耶那里，学术的概念拓展到包括教学、科研、应用和综合四个方面。虽然学术是大学的核心工作，但学术不是在真空中进行的。一方面大学的出现使学术活动制度化，因而需要专门的组织以保证其实施。另一方面，以学术为核心的大学还存在于更大的社会系统之中。因此客观上不可能有纯粹的学术单位存在。政府和市场，是大学组织置身其中的外部支持和约束。伯顿·克拉克对多个国家高等教育体制进行系统比较后，抽象出了经典的“高等教育权力三角协调图”。按照这个模型，政府、市场和学术分列三角的顶端。不同国家的三角关系呈现出不同的特征，相比而言，仅有意大利将学术置于高等教育体制的核心地位。意大利高等教育体制表现为学术主导，大学治理以学术为核心。现代意义上最早的博洛尼亚大学诞生于意大利，缘起于学生对大学的诉求，而非政治或经济方面的因素③，拥有一定意义上的学术传统。又因“意大利的国立高等教育系统也极力阻隔大学与市场的关系，把大学的主动性和大学之间的竞争降到不重要的位置”。且“联合政府比较软弱，国家的官僚政治比较平庸，政府权力基本上是虚假的官僚政治，在表面上政府控制的背后，资深教授掌握了主要权力”④。从其他国家的大学治理实践来看，在大多数情况下，学术都脱离了大学治理的核心地位。在众多高等教育体制中，意大利更像是一个特例。希尔斯指出：“大学现在不是、过去也从来不是自我支持的机构。”⑤依照大学的资源依赖特质以及高等教育的发展趋势，现实中的大学不可能是完全的“自治”组织。克拉克在分析高等教育体制时坦言：“(学术的)理想有时的确发挥作用，但他们只代表一种对理想化了的过去的回忆，一种并不能阻止现实向另外方向发展的怀旧观念。”⑥学术要素在大学治理中非常重要，但是不能因此认为学术是治理的唯一决定性力量。 (二)行政与政治：两个相对独立的概念系统 理论界长期认为大学治理的主要矛盾是行政权力和学术权力的矛盾，这在一定程度上遮蔽了大学内部的学术、行政与政治的张力。在世界范围内，政治与行政不分有其历史基础。从历史上来看，无论在西方还是中国，古代国家的显著特征是政治与行政融为一体，行政事务大都是政治的化身⑦。但随着工业化时代来临，社会分工细化，政府的公共管理职能扩大，政治和行政越来越体现出不同的功能。 关于政治与行政分化的讨论源起于19世纪的德国，在美国结出果实。19世纪末，美国面临政治制度的“政党分赃制”(Spoils System，又译为“猎官制”)弊病，即在政治选举中胜者为王败者为寇，一旦落选就一无所有⑧。由此，在政党的操作下，行政体制中充斥了大量的非正式的法外组织和人员，使得机构膨胀，效率低下，需要进行文官制度改革。在此背景下，威尔逊于1887年发表了《行政的研究》一文，较为系统地对政治与行政进行了区分，认为政党分赃制就是由于将行政问题和政治问题联系在一起所造成的。他强调行政作为政治的一个新的方面或阶段的性质，突出了行政的地位以及行政学研究的重要性。他指出，政府是政治家的特殊活动范围，政治关乎立法和政策制定；而行政管理则是一个技术性领域，是法律政策的执行。虽然政策没有行政管理的协助会一事无成，但行政管理并不因此就是政治⑨。 1900年，古德诺针对美国面临的问题，在威尔逊的基础上，较为完整地建构了美国行政学理论。他认为：“在所有的政府体制中都存在两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行”，政治是政策或国家意志的表达，行政则是对这些政策的执行⑩。行政中很大一部分都与政治无关，应该在很大程度上把行政从政治团体的控制中解放出来，而以党代政、党政不分是导致政治腐败的主要原因。但他同时强调，在绝大多数情况下，被称为执行机关的机构拥有相当大的制定法令权或立法权。“虽然人们可以轻而易举地区分政府的两种功能，但却无法明确规定应该将这些功能委托给哪些政府机构执行”。(11)由此，他提出了“强党有益”的观点，认为政党在政治中具有中心地位。他们的出发点是党派的政治和行政。大学治理也需要对政治与行政的二分逻辑进行反思。在党委领导下的校长负责制的治理框架下，大学内部党政分治的基础是什么?而党政不分是否会带来大学的腐败?如果政治与行政相混淆，权力没有边界，还可能在一定程度上导致党在高校的管理权模糊或过于宽泛，反而导致党的领导弱化(12)。故此，将政治与行政进行相对明确的切割是必要的。古德诺“强党有益”的理论观念，为我国在大学治理实践中加强党的领导，正视政治权力，提供了有益的视角。
