2015年11月，国务院发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，吹响了加快建设世界一流大学和一流学科的号角；2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委三大部门联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》)，进一步明确了“双一流”的建设目标、遴选条件、遴选程序、支持方式、动态管理以及组织实施等内容；2017年9月，三部门又联合公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，“双一流”建设开始进入新的发展阶段。从《总体方案》的出台到《实施办法》的颁布再到“双一流”建设名单的公布，所经历的时间仅仅为1年零11个月，充分体现出党中央、国务院以及中央政府有关部门落实高等教育强国这一战略部署的坚定信念和不折不扣的执行力。地方政府作为“双一流”建设的关键主体和制度供给者，在政策决策时应该如何有效应对和甄别来自高等教育系统内外的纷繁复杂的信息，将稀缺的教育资源用到最合适的领域?从本质上来看，通过优化地方政府的注意力配置可以实现此目的。 一、注意力配置理论及其应用 (一)注意力配置理论的多学科阐释 “注意力”(attention)最早是心理学上的一个概念，是指“生物体内决定一个特定刺激的效用的过程或条件”。[1]这个概念可以通俗地理解为：在外界诸多的刺激物中，生物个体仅仅会选择某些刺激物或者刺激物的某些方面，而不是所有来源的刺激物。布罗德本特(Broadbent，D.E)设计的注意力“滤波器理论”中解释了其中原因。在他看来，大脑只有一个能力有限的通道来处理外界输入，当存在大量的平行的输入信号时，可以假定在平行的信号尽头有一个短期记忆的贮藏器，然后通过“滤波器”将平行的信号转化为连续的信号。[2]从“信号平行输入”到“滤波器处理”再到“信号连续输出”，生物个体由于信号处理能力有限，只能根据机能需要或外界信号的敏感度，通过“滤波器”连续分次地处理认知信息。心理学将注意力与这种选择机制和行为联系起来，并对“滤波器”(也可称为“注意力瓶颈”)进行了持续研究，为理解认知心理学的相关理念奠定了基础。 当各种信号进入生物个体的意识范围，生物个体的注意力聚焦到其中某些信号，进而决定是否采取行动，在此过程中注意力处在信号搜索阶段与决策阶段之间。这种简单的模式也可以运用到管理学和经济学等学科领域，用于解释决策行为。大约在管理理论丛林时期，“注意力”进入管理学研究领域。诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙(H.A.Simon)在《行政行为》一书中将注意力定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”。[3]在浩瀚无边的信息大海中，对于有限理性的管理决策者来说，其决策的好坏与所关注和选择的信息有直接关系，或者说与是否有效配置注意力密切相关。之后很长一段时间里，注意力配置对决策的影响都成为组织行为学和管理学研究的核心问题之一。在经济学领域，注意力是一种有价值的稀缺性资源，而注意力经济就是基于注意力这种稀缺资源的生产、加工、分配、交换、消费的新型经济形态。[4]注意力经济研究的著名学者托马斯·达文波特(Thomas Davenport)[5]强调，企业管理者的重大问题就是如何把注意力从琐事中抽离出来，关注关键问题，赚得新时代的货币——注意力。注意力经济的概念在现实的经济活动很快得到运用，演化出“眼球经济”等相关概念，商界人士普遍认为“理解和管理注意力是现今商业成果的最重要的决定因素”，以至于“如果你想在现在的经济中成功，必须善于获得注意力”。[6] 基于注意力在管理学和经济学等学科的持续深入探究，注意力的概念被引入到政策科学的研究领域，成为政府决策行为的重要组成部分。从政府决策的角度来看，注意力代表着政府决策者对特定事务的关注程度。在信息化时代，政府面临着各种纵横交织的亟待解决的问题，但由于政府手中资源的有限及政府自身的有限理性，政府决策者不可能同时用同样的强度关注所有公共事务，这也就决定了政府在政策问题界定时必须仔细鉴别并对任务的重要性进行排序，进而做出有效配置注意力的决策。美国学者布莱恩·琼斯(Bryan D.Jones)对政府议程设置中的注意力具有独到的见解。他在著作《再思民主政治中的决策制定——注意力、选择和公共政策》中提出，所有的决策都会涉及选择性，因为决策需要分解出那些不重要的信息，如何决定决策制定环境中的哪些方面是有关的和应该被关注的，对于决策的制定非常重要。简单地说，“注意力是一种机制，通过它，特征的突出性被带入决策制定的结构。”[7] 综观各学科关于注意力及其配置的相关研究结果，结合本文的研究对象和内容，我们将注意力配置定义为：决策主体基于注意力这种稀缺资源以及自身决策的有限理性，对注意力的不同用途进行反复权衡比较而做出的选择分配行为。这个概念可以用来诠释“双一流”建设中地方政府的决策行为。 (二)“双一流”建设中地方政府优化注意力配置的必要性 本文将主要运用政策科学中有关注意力及其配置的研究成果。对于地方政府而言，注意力是一种稀缺资源，其决策行为的关键取决于决策者将注意力聚焦在何处。建设世界一流大学和一流学科是一项长期而艰巨的任务，党和国家进行了不懈地探索与实践。在过去的“211工程”、“985工程”等重点工程建设中，政府采取的“重点支持、集中突破、加快推进”的注意力配置思路，为提升我国高等教育整体发展水平指明了方向和路径。但《总体方案》也指出，过去的重点建设存在“身份固化、竞争缺失、重复交叉”等问题。从注意力配置角度来看，这些问题的成因与政府注意力配置不当有关。(1)“身份固化”与政府在计划体制下实施的院校重点建设政策有关。在那个时期，政府通过采取行政权威的方式将注意力资源集中配置到少数发展基础较好的高校，进入政府注意力范围的高校可以获得优先发展的政策和资源，而其他高校的发展步履维艰，久而久之在高等教育系统中固化出“圈内高校”和“圈外高校”两个鲜有交集的子系统。(2)“竞争缺失”主要是由于政府注意力配置的原则和方式有失偏颇，表现为注意力在相对封闭的空间内进行配置，市场竞争和动态调整机制得不到较好运用，“效率优先、兼顾平等”向“缺乏竞争的低效率”偏斜，造成有些入选高校出现“等、靠、要”等消极意识。(3)“重复交叉”表现为政府在注意力配置内容方面缺乏分类规划、分类促进、分类评估的理念，导致不少高校的目标定位过于单一和趋同。有些不具备重点建设条件的高校，极力模仿其他高校的建设经验，在地方政府短期的强制性合并和集中投入下，最终也跻身“211工程”重点建设行列。[8]很显然，地方政府过去的注意力配置失当助长了“身份固化、竞争缺失、重复交叉”等问题的滋生和蔓延。
