着力破解东北地区经济转型发展中的体制机制问题

       东北地区是我国建设最早、规模最大的重工业基地，在国家战略全局中具有极为重要的战略地位。针对近年来东北地区经济发展遇到的困难，深入研究其背后的体制机制原因，探索破解之策，对于推动东北地区经济转型发展尤为重要。①

       一、东北地区经济转型发展面临的体制机制障碍

       自2003年中央实施东北振兴战略以来，东北地区经济进入快速增长期，2003～2007年增速保持在两位数，2008～2012年增速持续快于东部地区。[1][2](见图1)但在历经10年的快速增长后，经济下行压力持续加大，2014～2016年，东北地区经济增速不断下滑，与东南沿海各省相比，发展差距仍在拉大。[3]1993年，东北三省GDP为3927.7亿元，与江苏省基本持平；而2016年，江苏省GDP则是东北三省总和的1.45倍。

      

       图1 2002～2016年东北地区GDP增长率

       注：“东北地区GDP增长率”主要是指东北三省GDP之和的年增长率。

       数据来源：国家统计局网站。

       从调研情况看，导致东北地区经济发展困难的问题非常复杂，但体制机制问题是根本。虽然2003年东北振兴战略实施以来，东北地区进行持续深入的经济体制改革，但计划经济体制的影响仍然存在，政府“管理”经济的色彩还很浓厚，市场经济体制不够完善，地方政府倾向于过多干预微观经济行为。同时，东北地区经济结构不合理，偏重、偏大、偏国有的特点突出，国有大型企业在经济中分量过重，民营企业、中小企业发展不充分。这些结构性问题与体制性问题相互缠绕，使东北地区经济体制改革困难重重。由于这些问题一直没有得到根本解决，在经济转型阶段，又受到诸多外部因素刺激而集中爆发，严重影响经济可持续发展。东北地区经济发展中的体制机制问题主要表现为：

       (一)国有大型企业比重过高，“一股独大”现象仍然十分突出

       目前，东北三省国有经济在工业经济中的占比，辽宁省为45.8％；吉林省为32.4％，其中近80％是央企；黑龙江省为56％，其中中央企业占一半；远高于福建(23.6％)、广东(23.4％)、江苏(18.0％)、浙江(14.9％)等东南沿海省份。②东北三省很多省属重点国有企业在集团层面都是国有绝对控股，如沈阳机床集团国有股占94％、北方重工国有股占82.6％。一些国有大型企业虽在一定程度上推进了股本结构多元化，但国有绝对控股的性质并未发生根本性改变，国有企业现代企业制度远未完善，企业激励约束机制也没有根本转变。[4]特别是董事会构成不尽合理，董事会与经理层高度重叠，外部董事比例较低，难以形成有效的制衡机制。由此，导致国有企业创新和发展动力严重不足，深入推进混合所有制革势在必行。

       近年来，一些国企通过混合所有制改革，企业创新发展动力发生根本性变化，具体表现在企业经营效益大幅提升。以未改制的沈阳机床与改制后的大连机床为例进行对比分析，沈阳机床与大连机床在诸多方面有相似之处，都是国有大型企业，产品构成相似，大约60％左右的产品种类重叠。但大连机床2002年进行了混合所有制改造，目前国有股比例仅为20％，其他社会资金持股80％。沈阳机床依旧是国有控股企业，国有股比重达94％。大连机床改制以来，加快了以市场为导向的产业结构调整步伐。经过多年发展，在企业效益、发展活力等方面呈现出良好势头。2015年，在机床行业盈利水平整体下降8％的情况下，大连机床实现主营业务利润3.5亿元，同比持平。而同期沈阳机床则利润为-4.4亿元，同比下降-465.7％。两者形成明显对比。

       (二)市场化改革推进较慢，政府“管理”经济的色彩仍然浓厚

       虽然市场化改革已经三十多年，但东北地区在政府与市场、政府与社会的关系上，还存在一些深层次矛盾远未解决。[5]一方面，政府仍习惯于过多干预经济，特别是对国企干预较多，真正有效的市场经济体制还未形成。另一方面，政府该管的却管得不到位，在公共服务、市场监管等方面存在职能缺位。特别是上述第一种情况尤为突出。如，在企业设立、项目投资、对外贸易等领域，还存在大量行政审批，干扰了市场准入与退出；在国企改制、兼并重组过程中，政府部门经常对企业进行过多干预。在企业发展中，发挥决定性作用的应该是市场，而不是政府。制定和调整产品结构、发展目标，应是以市场为导向的企业自主行为，而不应是政府下达任务。在这种似是而非的“市场经济”下，价格机制受到严重干扰，资源配置严重扭曲，市场经济应有的运行效率也大打折扣。

       (三)企业历史包袱沉重，解决遗留问题难度较大

       解决历史遗留问题是国企改制、转型发展必须攻克的第一道难关，如果这些问题不能解决，国有企业背负沉重的历史包袱，就很难真正完成改制，有效的市场机制也很难建立和完善。解决历史遗留问题不但所需资金量大③而且情况复杂，单靠企业自身没有能力完全解决，需要政府支持，这给地方政府带来很大压力。国有企业的历史包袱主要分两类情况：

       在中央企业改制方面，虽然解决历史遗留问题的资金主要由央企自行解决，但一些隐性成本却由地方负担。如，一汽集团在剥离“三供一业”时，虽然费用由企业一次性付清，但管网建设、维修、维护等成本都由地方承担。而且企业支付费用的时间是在数年之前，而随着经济发展、物价提高，改造“三供一业”的成本也在提高，数年前支付的费用已不足以支付现在的改造成本，不足部分只能由地方承担，给地方政府带来很大负担。再如，央企改制中，一些服务性产业剥离出来成为私营企业，而这些企业往往对原来所属的央企有着深刻的依赖。一旦央企产品结构发生变化，这些企业接不到央企订单，就很可能面临生存问题，给地方带来社会就业、安全稳定等诸多问题。