[中图分类号]K262.9 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2017)12-0078-10 在传统社会中，解决日常纠纷的方式有很多，其中最为重要的机制之一就是调解。南京国民政府成立之后，虽然法律治理的力量加强，但是传统的调解机制在广大乡村仍得以延续。①在延续传统社会“息讼”“讼则终凶”等治理思路的基础上，结合地方自治的需要，南京国民政府从制度层面对调解进行规定并形成了一套完整的体系，其中基层调解委员会是这个体系中行政调解部分的核心。②这种延续民间自治习惯的纠纷处理体制，在以往的研究中并未为学界所重视，已有的相关研究中还缺乏对调解委员会的组织、人员、成效等的系统论述。③从整个近代基层治理方式的历史演进来看，对调解委员会的系统探讨是目前基层法治建设中的重要经验来源之一，因此，笔者拟就所搜集的资料，在梳理法律文本的基础之上，以重庆、巴县、璧山等三地为范围，对基层调解委员会的组织与运作等问题做一系统的探讨，以期能对国民政府时期基层的纠纷处理、地方自治、法治等问题有进一步的认识。 一、地方自治框架下的调解委员会 基层调解委员会中的“基层”指的是地方行政中的区、乡、镇等层级的政权。为何要在这些基层政权中设置调解委员会？其中最为核心的目标就是加强地方自治。调解委员会孕育于地方自治之中，并在随后的演进中形成独立的体系，而这个体系在某种意义上又是整个地方自治不可或缺的一部分。④ 1.调解委员会制度的形成 在传统的“中华法系”中对调解是没有进行成文规定的，日常纠纷的处理依据仅是传统习俗。⑤自清末修宪后，西方法系开始被中国引入，调解制度也为新法所吸收。民国建立以后，为加强地方解决纠纷的能力曾经训令各地普遍建立息讼会，但是这一地方组织大多为非官方所主导，也未曾普遍建立。⑥ 南京国民政府成立之后，按孙中山“军政-训政-宪政”的建国思路，开始积极引导地方进行自治，并先后颁布了区、乡、镇等基层自治施行法，在这些地方自治法规中开始有了对调解委员会的规范。⑦1931年3月司法院、行政院会同公布了《区乡镇坊调解委员会权限规程》，明确对调解委员会进行单独立法。经过十余年的运作，《区乡镇坊调解委员会权限规程》很难再符合剧烈变动之后的社会实际，因此1943年10月内政部、司法行政部会同颁布了《乡镇调解委员会组织规程》。⑧新的组织规程从组织、权限、调解程序以及调解委员任免等方面对调解委员会的建构作出规定，使得调解委员会的法律规定更加系统化。 民国时期是西方法系在中国内化的重要时期，正是在这种背景之下，结合地方自治的实际需要，基层调解委员会制度得以建立和完善，并最终形成了调解委员会的特殊地位——既是“地方自治法令规定之设置”，“为地方正绅借此主张公道，热心桑梓”的重要地方自治组织，⑨也是受地方法院指导，需向法院备案和呈报业务情形的准司法机构。 2.调解委员身份的文本规范 建立调解委员会是为了加强基层政权和民众的自治能力，那么在调解委员的选择上就应当有所侧重。虽然在中央和各省市所制定的法律规范对调解委员任职条件的规定并不明确，但却有着基层调解由地方精英掌控的倾向性。 在调解委员会成立的根本性法规中，《乡镇自治施行法》规定调解委员“由乡民大会或镇民大会”选举，正副乡镇长均不得被选。⑩《区自治施行法》中的条文与之类似，但未规定正副区长或区署职员不能出任调解委员。(11)《区乡镇坊调解委员会权限规程》则无相关规定。同样，《乡镇调解委员会组织规程》也未对调解委员的条件进行具体的限定，仅要求“调解委员会设调解委员五人至九人，由乡镇民代表会选举乡镇内具有法律知识之公正人员充之”和“乡镇长及副乡镇长不得被选为调解委员”。(12)不过从中还是可以看出，国民政府对调解委员的基本要求是“具有法律知识”，并且“公正”。 与中央的立法规定稍有差异，各省市县制定的单行法规中对调解委员的要求更多，以四川为例，省市县各级政府在不同时期对调解委员的来源、任职条件等有不同的规定。如1936年永川县制定的组织规程规定“联保调解委员会委员五人，由联保主任于联保内热心地方、公正人士中，选择加倍人数呈报区长，转呈县府选择委任”，(13)而大竹县制定的组织规程则仅规定“就区属正绅中聘任”。(14)1940年12月四川省政府制定了四川省内的统一性规则，其中规定“区署职员不得兼任区调解委员，乡镇公所职员不得兼任乡镇调解委员，但名誉乡镇长不在此限”，调解委员的条件为“年满二十五岁以上、品行端正、乡望素孚、略具法律知识、无不良嗜好、未丧失财产信用及未受刑事处分”。(15)不过这种规定也是相当模糊的，不是能够量化的具体标准。 当然，也并非所有的单行法规都对调解委员身份有所规定，如陪都重庆制定的《重庆市各镇调解委员会通则》中就未明确规定任职条件。(16)《乡镇调解委员会组织规程》颁布之后，重庆市政府以该通则“多不适合现时地方自治组织，且与内政部会同司法行政部颁布《乡镇调解委员会组织规程》不合”，明令废止。(17)1944年颁布的《重庆市各区区调解委员会组织规程》中对调解委员聘任条件仅要求为“具有法律知识之公正人士”。(18)实际上，该规程“全文均系参照《乡镇调解委员会组织规程》之规定”，仅“原第十三条漏抄原第二项关于开会调解之规定”制定而成，因此不可能有所规定。(19)由此可见，对调解委员的任职条件，从中央到地方都没有一个能够量化的标准，但却有选择“正绅”等地方精英的倾向性。
