一、问题的提出 公安110作为与群众生活往来最为密切的政府职能部门，其接处警事务的范围长期以来都受到法律法规与相关政策双重维度的影响。就法律法规层面而言，根据《人民警察法(修订草案稿)》(以下简称《修订草案稿》)第13条的规定，面对危及公共安全、人身、财产安全的紧急求助时，公安机关有先期处置的职责；根据《110接处警工作规则》(以下简称《工作规则》)的规定，110报警服务台的主要职责可以分为两个方面：“报警”与“服务”。《工作规则》第14条规定了受理“报警”的范围：(一)刑事案件；(二)治安案(事)件；(三)危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；(四)自然灾害、治安灾害事故；(五)其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。《工作规则》第29条规定了受理“求助”的范围：(一)发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；(二)老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；(三)公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；(四)涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关先期紧急处置的；(五)需要公安机关处理的其他紧急求助事项。但从相关政策层面而言，无论是“有困难找警察”口号的提出，抑或“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”(简称“四有四必”)的社会承诺，都在实际工作中不合理地扩大了110接处警事务的范围。如果将法律法规的理性规范视为110接处警事务范围的一种应然维度，那么政策口号的过度承诺则是一种实然维度。在这种应然维度与实然维度的冲突下，迎合大众需求的政策口号顺理成章地抑制了法律法规的理性，但这种缺乏远见的政策导向却为应急处置平台的可持续运转埋下了诸多隐患。在当下，110应急警力资源在实际运行中，已经出现了大量误用，甚至滥用的情形。 从处警效益上看，大量的非警务活动正在占用着有限的110应急警力资源，导致了公共资源的极大浪费。据统计，2016年浙江省全省110无效报警1300万起，占总警情的50%；①2015年，吉林省全省110无效警情约450万起，占接警总数82.33%；②2014年，福建省全省110无效警情903万起，占总警情的73%；③2013年，江苏省全省110无效警情1900万起，占总警情63%；④2013年河南省民权县110无效警情占总警情的比例为89%，禹州市为87.81%，郑州市为65%；⑤2010年河北省110无效警情占比为73.9%，同年，广东省无效警情数量超过总量的50%，广西壮族自治区无效警情占总数的70%。⑥可见，“这些年来，非警务报警，已经不是个别现象，而是带有一定的普遍性。全国各地每天都存在大量的非警务报警情况。”⑦ 从处警效能上看，大量的非警务活动正在弱化110接处警对紧急公共事件的处置能力。2017年1月27日，在万家团圆的除夕夜，哈尔滨110值班民警曲玉权在处置斗殴事件中，遭人袭击后不幸牺牲，年仅38岁。扼腕叹息之际，新京报在事件评论中一针见血地指出：要尽可能减少此类悲剧，就要减少民警面临的风险点，进一步改善警察管理运行体制上存在的某些结构性问题，如在“警务结构”上存在的“非警务”工作占用过多警力、“警务”与“非警务”界限不够明确等问题。⑧针对这一现象，清华大学法学院教授余凌云直言，“公安机关处置大量非警务活动，势必影响到公安机关维护治安秩序、打击违法犯罪的主业。目前，这种危害已经显现”。⑨在2016年11月召开的公安部岳阳会议上，中央纪委驻公安部纪检组组长、公安部党委委员、督察长邓卫平也明确指出，“当前一些地方非警务类求助、无效报警甚至骚扰增多，影响了110接处警正常运行。”⑩确实，110警力资源作为人民生命、财产安全的保护底线，承载着社会各类突发事件的先期处置，是一种稀缺的公共资源，一旦被非警务活动过度占用，就会影响处置紧急公共事件的效率与质量，所导致的后果很可能就是血的代价。 从处警效果上看，群众对公安110的过度依赖，不仅造成了警力资源的浪费，而且不利于公民合法权益的实质性保障。在公安110警情中，有大量的警情是关于自来水漏水、暖气管道漏水、停电、小区违章搭建、工资纠纷、债务纠纷等求助。(11)并且，在调解处理纠纷方面，有学者认为，“110警务吸纳和解决的纠纷如此庞大，在一定程度上可以视为当代中国城市纠纷解决系统的金字塔之基。”(12)但现实中，这些公共求助都有相应的政府职能部门负责，例如市规划局管理小区违章搭建，供电公司负责停电求助，人民调解委员会负责民间纠纷的调解，工商行政管理部门负责消费纠纷的调解等。当大量非警务活动涌入110报警系统后，110接处警由于职权的限制，往往很难从根本上解决群众的诉求。 当然，导致上述110接处警工作现状的原因，从表面上看可以归咎为政策口号与法律法规之间的冲突，但是更深层次的观察可以发现，这其实是新型警务模式所面临的必然矛盾。现行的110接处警呈现出一种新型的警务模式。在这种警务模式中，警务活动的范围是公民主观诉求的现实反映，学者布莱克将其概括为反应型警务(或公民主动型警务)(13)。在应对社会结构快速转型过程中日益凸显的安全问题时，反应型警务无论是在危机防控，抑或公共服务方面，都体现出积极的作用。但在反应型警务中，由于“民警缺乏界定自身管辖边界的机会和空间，公民却拥有界定失序状态、划定警察管辖范围的权利”(14)，因此公安110法定职权的界限在实践中必然会被虚化。
