中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2018)1-016-12 早就有研究称“地方立法的膨胀”，①2015年地方立法的主体再次扩大。但实际上地方自主立法的范围仅限于“地方性事务”。对“地方性事务”，法律采取了概括性规定的方式，而法律解释却采取了严格解释的立场。②为此，阐明地方性事务的范围、界限和保障，对客观认识地方自主立法的状况、地方人大可以在什么样的空间开展自主立法至关重要。 一、地方事务的范围 (一)地方事务的界定 《立法法》第73条第1款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：……(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”该规定中的“地方性事务”与地方事权一样，完全可以省略“性”而称为地方事务，具有两方面的意义： 1.地方事务和地方事权是一个问题的两方面。 地方人大的管辖权主要受下列因素限制：地域、人、事务以及立法和行政的分工。地方事务是确定地方人大管辖权的事务标准，是中央和地方权力分工的标准，即地方人大的事务管辖权。所谓中央和地方的权力分工，就是对所管辖事务的分工。③事务侧重于事实层面的任务，事权侧重于法律层面的权力。“所谓‘事权’，实际是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。”④《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》⑤(以下简称“国务院央地分权意见”)指出：“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。就地方立法而言，地方事务更多地表征了地方性法规的调整对象，地方事权则进一步表征了地方立法的自主性。除特别需要外，本文使用“地方事务”，与“地方事权”同义。 2.地方事务不是区分地方人大和地方政府管辖权的事务标准。 地方事务是地方人大管辖的事务，应无异议。有疑问的是，地方事务是否地方政府管辖的事务?《立法法》第82条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：……(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”该事项就是地方事务，为区别中央事务和地方事务，又区别地方人大和地方政府的事务，因而未使用地方事务的表述。否则难以在事务上区分地方人大和地方政府的立法权限。从中央和地方的权限分工来说，就不需要区分地方人大和地方政府事务。在法国，“‘Collectivté’指一个集合体，强调其自主意识。‘territoriale’指领土，也就是说这是一个占有部分领土的有自由意识的集合体。”“Collectivté territoriale”的“中文有三种译法：‘地方政府’‘地方领土单位’和‘地方行政区域’”，但比较贴切的是“地方行政区域”。“地方行政区域”的“行政”，“是指一切公权力行为，而不单指行政行为。”⑥也就是说，“Collectivté territoriale”即“地方行政区域”是相对于中央政权组织或国家政权组织而言的地方政权组织，并不区分地方议会和地方政府。在我国，“国务院央地分权意见”中的地方事权，也并非专指地方人大或地方政府的事权，仅仅是区别于中央的事权。地方事务，从地方性法规角度说属于地方人大管辖，从行政管理角度说属于地方政府管辖。 (二)地方事务的列举设定 哪些事务应该是属于地方事务?诚如有学者所说“在实践中，很难界定何谓(地方)特有事务。”⑦ 一种观点认为，对地方事务的具体范围没法作列举规定，而只能寻找一个确定地方性事务的标准。⑧为此，他们对确定地方事务的标准进行了探索。有的从法解释出发，认为“地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务”。⑨有的从地方立法的实践出发，认为主要是根据不相抵触原则和法律保留原则来判断地方性事务。⑩在法国，“判断地方事务的主要标准为地方公共利益，凡涉及专属性的地方公共利益的事务，一般均可被认定为地方事务。”(11)这些判断标准从各自角度上说都是成立的，既可以帮助在立法个案中确定何者为地方事务，又可以指导将来立法时列举规定地方事务。但简单的判断标准毕竟难以操作，且很难控制判断偏差所导致的越权立法风险。 另一种努力，则是追求对地方事务范围的详细列举。概括起来主要有两种思路： 第一，根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(12)对县级以上地方人民政府职权的规定，确定“地方性事务”的范围。(13)但是，“有关法律并不是针对每个地方行政区制定的，而是按照教育、社会救助等事权分别制定的。”(14)我国也如此，地方组织法和各单行法对地方事务的规定，与中央事务严重同构，(15)并未把地方事务特定化。 第二，以地方立法的经验或需要为基础确定地方事务的范围，鼓励地方立法的探索。(16)这既有可能使地方立法成为失去缰绳的野马，又有可能使地方立法无所适从。 从比较法的角度看，详细列举地方事务即地方事权的代表之一是美国。美国早期的行政法学者古德诺考察后指出：“美国地方行政制度，有一最著名之特质焉，即以条令详定地方行政组织之一切事项、属于市团体之一切权力及其从事者之职务是也。”(17) 列举地方事务的形式首先是自治宪章，其次是州议会一个个的法令。法令之多，令人难以想象。“从1901年到1921年，纽约市宪章至少由州议会作了550项修正，除正式的修正外，还通过了1002个关于纽约市的特别法令。这些法令之外，还得加上有关普选、教育、运输、文职人员和其他影响政府权力和任务的措施。”(18)我们由此可以大致观察对地方事务列举规定之细繁。 法国是详细列举规定地方事权的又一个代表。“‘职能总条款’赋予地方行政区域行使其能够有效行使的所有职能的权利。‘职能总条款’有效地保障了地方行政区域的自主权力。”(19)根据1982年3月2日、1983年1月7日、1983年7月12日和2004年8月13日法律的规定，市的事权包括城市规划、土地管理、社会保障、教育(小学教育和学前教育)、经济发展、领土整治、农业农村、大型公共设施、交通、人居条件、文化设施和基于地方分权的国际合作。(20)
