中图分类号：DF2 文献标志码：A 文章编号：1000-5315(2018)01-0055-14 一、问题的提出 十二届全国人大五次会议期间，个别全国人大代表建议全国人大加快制定出台关于人大讨论决定重大事项的规定和具体实施办法，进一步推动地方人大工作[1]。近几年来，多位全国和地方人大代表呼吁全国人大立法规范讨论关于重大事项决定权问题，以九届全国人大五次会议上30名全国人大代表发出的关于讨论决定重大事项立法的呼声为最高。九届全国人大五次会议已过去15年，但这15年间全国人大及其常委会并未有针对性地讨论决定重大事项立法或制定立法计划。 但是，具体立法的阙如并不代表工作实践的缺位。在中央层面，全国人大及其常委会持续充分行使了宪法赋予的决定权。据不完全统计，在过去5年里，全国人大及其常委会共作出了179项重大决定或决议(参见表1)。除了常态化的关于中央和地方预算及执行情况的决议和关于国民经济和社会发展规划纲要及计划执行情况的决议等，全国人大及其常委会针对若干实质性重大事项也作了重大决定。例如，关于开展国家监察体制改革试点工作的决定①，作为一项重大政治决策，它为政治体制改革提供了法律依据，深入契合了“凡属重大改革都要于法有据”的依法治国精神。又如，关于香港政制发展的决定②，全国人大常委会就香港行政长官普选制度的若干核心要素和相关问题作出决定，对推动香港循序渐进发展民主、全面贯彻落实“一国两制”方针和香港基本法具有重要意义。 在地方层面，自1988年安徽省人大常委会在全国率先出台《安徽省人大常委会关于讨论、决定重大事项的若干规定(试行)》起至今，已有28个省级人大及其常委会依据宪法及相关法律制定实施了关于讨论、决定重大事项的地方性法规，进一步界定了重大事项的含义和范围，从法规层面保障了地方各级人大及其常委会行使讨论决定重大事项权。检视实践运作，毋庸讳言，重大事项决定权虽是地方人大的四项重大职权之一③，但在地方人大工作实践中，重大事项决定权受重视程度和行使频率远不及立法权和监督权，甚至不如人事任免权。其运作实践既存在政府越权问题，也存在人大缺位现象。例如，近年来，随着房地产市场升温和私人交通工具市场兴旺，全国多地政府部门为有效规管而采取紧急限购措施，此举引来诸多质疑；但有关政府部门针对这些事关百姓切身利益、为社会普遍关注的重大事项作出行政决定前并未向地方人大及其常委会报告，更未提请权力机关的审查和批准[2-4]。重大事项决定权作为不具有狭义立法权的地方人大及常委会的一项极为重要的职权，本应得到充分行使，但现实令人失望，决定权的行使成为了地方人大常委会工作实践的薄弱环节[5]。以至于在谈及地方人大时，人们常常首先想到的是其作为地方立法机关的角色，而忽略了其作为国家权力机关的本质。其主要原因乃在于，一方面理论上关于决定权的概念与性质尚不明确；另一方面，缺乏像《立法法》、《监督法》这样的全国性的法律规范，尽管部分地方人大及其常委会依据宪法和相关法(主要是《地方组织法》和《监督法》)制定了有关法规，但地域差异性和各地立法水平的参差不齐，都削弱了地方立法行使重大事项决定权提供良好法律保障的效果。事实上，为弥合理论与现实的鸿沟，使重大事项决定权的行使由“虚”向“实”转变，中央也在不断出台系列政策，要求地方加强人民代表大会对重大事项的讨论、决定。 我国法学界讨论决定重大事项的理论研究起始时间相当早④。该领域耕耘最深最久的当属已故中国人大制度研究专家蔡定剑教授，他的《中国人民代表大会制度》一书可谓本领域的扛鼎之作。蔡教授早在多年前就已清晰阐明了人大决定权的机理和当时的实践状况，并为制度完善开出了良方。然抚今思昔，人们不禁喟叹，这么多年过去，人大讨论决定重大事项的制度运行虽取得长足进步，很多关涉根本的问题仍待破解。令人欣慰的是，在依法治国背景下，国家领导人强调“凡属重大改革必于法有据”，“要高度重视运用法治思维和法治方式”[6]。在这一新形势下，有必要认真对待人大重大事项决定权的相关理论及实践探讨。本文拟围绕四个有待完善的问题作出阐发：一是在法理上辨析重大事项决定权的概念，以澄清人大理论研究和制度实践对重大事项决定权概念出现的不同甚至对立的声音；二是阐发重大事项决定权在宪法和法律上的依据，以补正现有研究论著鲜有论述重大事项决定权在宪法和法律上的依据的不足；三是系统梳理各级人大及其常委会制定施行的关于讨论决定重大事项的有关地方性法规，以弥补学界甚少作出系统规范分析的缺憾；四是为符合实际且可行的角度理顺和协调人大重大事项决定权与党委决策权、政府决定权的关系，提出和论证了建立“党的全面领导下的‘党委建议—人大议决—政府施行—人大监督’”模式。 二、重大事项决定权概念的法理辨析 (一)决定权及重大事项决定权的性质 代议制度作为一种实现民主的基本形式，已被当今世界各国广泛接受，绝大多数国家都建立起了代议制政体。我国人民代表大会制度本质上与代议制无异，但是由于社会经济基础和国家性质的根本差异，在中国共产党领导下并根据我国国情建立起来的人民代表大会制度与西方议会政制在组织体系、运行机制和价值功能等方面有着明显的区别，西方国家议会的基本职能主要包括立法权、财政权和监督权等[7]167，虽然财政权中包含预算决定权，监督权中包含调查决定权，但与我国宪法赋予各级人大的重大事项决定权不能等量齐观。 罗尔斯在《正义论》一书中认为，决定基本社会政策的权力存在于一个由选民定期选举并绝对向选民负责的代表机构[8]220。在我国，这一代表机构正是人民代表大会。《宪法》第二条第一款明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是人民主权原则在我国宪法上的规范表达；第二款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，确认了我国人民利益的最高代表就是全国人大及其常委会。在全国人大及其常委会四大职权中，决定权又最能反映“一切权力属于人民”，也是能将人民的意志和诉求上升为国家意志最直接的方式。针对符合人民利益、为社会普遍关注的国家事务，全国人大及其常委会可直接作出符合人民意志的决定。较之立法权等其他职权，决定权的另一个比较优势是行使灵活、针对性强。立法权的行使往往具有滞后性和保守性特征，程序上也较为繁琐，难以适时解决国家和社会事务中出现的重大问题或紧迫问题，特别是在地方人大及其常委会不具备狭义立法权的地方行政区域，决定权可以针对政治、经济、文化、社会等方面的重大或迫切的地方事务作出符合当地实际情况的决定。
