中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2018)02-0060-19 党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。不仅如此，修改后的我国《立法法》还明确规定，全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。这就把党的十八届四中全会决定的内容法律化了。党的十九大报告再次提出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十八届四中全会决定和党的十九大报告的精神，以及我国《立法法》的相关规定，不仅是我国立法工作中的一个新命题，也是人民代表大会制度中的一个新命题，需要全面准确地理解和执行。几年来，相关理论界和实践部门对人大主导立法问题展开了热烈讨论和探索，见仁见智，但其中不少关键性问题尚未引起足够注意并形成共识。对这些问题在认识和执行中一旦发生分歧和偏差，不仅会对立法工作带来损害，也会对我国根本政治制度造成损害。 一、如何理解“主导”的基本范畴和法律定位 在我国人民代表大会制度体制下，依照宪法和法律规定，人大及其常委会在立法体制中处于核心地位，全国人大及其常委会行使国家立法权，有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权，人大及其常委会对法律法规的草案进行审议表决，委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构在立法过程中依法行使职权。可以说，在党的领导下，人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用，这是勿庯置疑的。这样，能否说这些主体在立法中发挥作用就是人大主导立法?进一步看，人大能否主导立法?如果能，又如何科学理解这一提法的含义? (一)如何把握“主导”的几个基本要素 如何把握人大主导立法，这不仅是实践问题，还是重要的理论问题。按照汉语词义的解释，所谓“主导”，可以在动词和名词两种意义上使用。作为动词的“主导”，是指“决定并引导事物向某方面发展”，而作为名词的主导，是指“起主导作用的事物”。①无论是动词还是名词意义上的主导，都有以下几个特点。其一，在事物发展的结果出来之前，主导者对结果已经有了结论性的认知。其二，在事物发展的过程中，主导者推动和引导其他参与事物发展的主体去实现自己的认知结论，其他主体是被主导者。其三，主导行为的性质具有行政性、执行性，有发号施令的特点，在行为过程中会采取措施要求甚至迫使其他主体服从它，否则它就无法发挥主导作用，实现对事物发展的预期目标。其四，主导是与效率联系在一起的，效率又与权力的集中统一行使联系在一起，没有效率和很大程度上的集权，就难以保证主导作用的实现。其五，在很多情况下，主导的主体只能是个人或者有限的少数人，因为通常只有个人才能独立思考问题，形成预先结论，引导其他主体向其引导的方向靠拢，以保证主导作用的实现；有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考，较容易形成共识，但如果很多人同时对一个问题进行思考，就很难保证得出相同的结论，也就很难有一个共同的主导方向了。所以，人们习惯说行政主导，并将行政主导与首长负责制联系起来(比如在特别行政区实行行政主导)。 从以上几个特点可以看出，如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中，除了军事机关外，能够起主导作用的首先应当是行政机关，因为法律制定后，法律的规定就是行政活动的目标，行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进，在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。也正是为了保证这一主导作用的实现，需要在行政机关内部实行首长负责制，并在上下级之间建立领导关系的体制。与行政机关不同，作为审判机关的法院就不能实现院长、庭长或者审判委员会等主体的主导，因为案件的审理应当把公正而非效率放在第一位，而公正的结论既不是在审理之前就能得出的，也不是靠院长、庭长、审判委员会集中行使权力就可以得出的，只有经过法定的庭审程序才能查清事实，并在此基础上适用法律，得出裁判结论。所以，法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果，并由这些主体实行审判主导。 那么，人大及其常委会在立法中能否实行主导呢?根据上述现代汉语词典对“主导”一词的解释，如果将“主导”用到立法中，就意味着立法中的某个或者某些主体，决定并引导立法的内容向某个方向发展，在立法活动中起主导作用。进一步地说，就是在立法表决之前，立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容，乃至表决的结果，都已经有了结论性的甚至具体准确的认知，即它已经预知立法的结果。在这种情况下，立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演，其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方，去实现主导者预期的目标。导演是一个具有很强行政色彩又时常缺乏必要约束的角色，所以，在影视艺术领域就容易出现各种“潜规则”。稍作对比即可发现，如果以“主导”的应有之义来理解人大在立法中发挥主导作用，那么，人大主导立法似乎就类似于一名导演在导演影视剧。如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。这是否符合我国人民代表大会制度的基本特点、本来之义以及立法工作的基本规律，恐怕就值得讨论。 假设以上问题得到有说服力的回答，得出人大应当也能够主导立法的结论，那么紧接着，还有几个关于主导的基本范畴需要讨论。 一是，主导的主体是谁?基于本文结构安排的考虑，这个问题将在后面逐步展开论述。 二是，主导的方式是什么?人大应当采取何种方式主导各类立法参与主体?比如，它能不能以及在多大程度上对被主导者进行组织协调、监督执行甚至代替它们的工作?法理依据是什么?这些问题也将在稍后分别展开。
