2000年，我国的二级学院刚刚兴起，这是在其他国家很少见的一种办学形式。二级学院的办学体制属于“混合体制”(hybrid)，其稳定性和持续性如何?如何从理论上对其进行解释?在当时都是值得关注的研究问题。在《民办教育促进法》的立法过程中，政策制定者与办学者在营利性问题上存在着明显的分歧，在2002年颁布的法律中，“合理回报”作为一个特别的条款被写进法律文本。另外，2003-2008年，教育部就二级学院的发展去向问题制定了若干政策，将它转变为今天的独立学院，但是过程曲折复杂，实际发展进程与政策制定者的理想目标之间差异显著。2009年，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》制定过程中，来自学界、政界和民办教育领域的人士对于民办教育营利问题有不同见解，意见难以调和，写在纲要文本中的“分类管理改革试点”也是妥协的产物，并且在后来实施过程中进行得并不十分顺利。虽然2016年全国人大常委会表决通过了《民办教育促进法》的修改，允许营利与非营利教育机构同时存在，但是这个法律文件的实施情况究竟如何，尚需要时间加以观察。 民办教育政策所有问题的焦点，都集中在营利性问题上。意见的分歧表现为，是从中国实际情况出发给民办教育营利行为一个合法地位，还是借鉴西方国家特别是美国的做法，在组织和制度上，对于营利和非营利性组织做出区分，从而保证部分民办教育的非营利性。上述分歧看上去可以通过后者予以调和，但由于它并不是一种“帕累托改进”，并且在实际操作中会对一些民办教育机构办学者的利益产生不利影响，因而受到了冷遇。在这个问题上，不仅过去没有达成共识，估计今后一段时间里也难以形成一致看法。 本文的着眼点并不在于从应然角度出发去厘清民办教育之营利性或非营利性孰是孰非，而在于从实然角度去分析政策制定过程的缓慢推进背后的原因。本文首先概括性地勾画三个相关案例，然后提出拟讨论的问题，最后尝试采用决策理论对相关问题进行理论上的解释。 一、几个典型的民办教育决策过程 (一)合理回报 《民办教育促进法》的立法经历了很长的时间。立法从1996年启动，直至2002年结束，先后经历了七年多的时间，全国人大常委会几次表决都没有通过，最后是在时任全国人大常委会委员长李鹏做说服工作后才勉强通过的(程化琴，2012；邵金荣，2015)。立法过程之长和共识度之低，在以往教育立法程序中是比较鲜见的，主要是由于人大常委会的代表们在民办教育的营利性问题上形成了对峙性的意见(邵金荣，2010；叶齐炼，2012)。赞成营利的人认为，从中国民办教育的实际情况出发，应该对民办教育机构举办者的劳动付出和利益诉求予以承认和保护；持反对意见的人则认为，根据《教育法》以及发达国家的实践经验，民办教育应该符合公益性原则，我们不应该允许民办学校举办者在经营学校过程中牟取个人经济利益。虽然《民办教育促进法》最后勉强通过了全国人大常委会的表决，但是问题的复杂性为后来难以真正落实其中“合理回报”的内容埋下了伏笔。 民办教育的产生，伴随着中国社会结构的变化(阎凤桥，2004)。1992年，中国正式确立了市场经济体制，在公有经济仍然占主导地位的前提下，私营经济和相应的社会阶层获得了长足的发展，民办教育也有了发展的必要性和可能性。在民办教育逐渐壮大的过程中，民办教育创办者也逐渐发展成为一个社会利益集团，并且试图通过一定的方式表达自身的利益诉求。1996年，民办教育已经不像八十年代刚刚兴起时那样弱小，而是成为有一定政治影响力的社会团体。1996年，全国有各级民办教育机构3万多所，在校生300多万(孙霄兵主编，2003)。到2001年，即《民办教育促进法》颁布前一年，各级民办教育机构数达到55401，在校生人数达到8084069，差不多翻了一番(教育部发展规划司等编，2003)。① 多数民办教育机构都是在缺少公共投入的条件下以学生缴纳的学费作为办学经费“滚动”发展起来的，办学者的作用和贡献成为民办学校不断发展壮大的一个重要因素，因此，他们有一定的理由提出个人的利益诉求，并为社会所认可。在这一点上，民办学校举办者与私营企业家的情况有些相似。他们直接或者通过其代言人间接地表达利益诉求，这种诉求反映在立法过程中就是，主张对民办教育办学者利益的保护。赞同者的理由在于，保护民办教育办学者的利益，在某种意义上就有利于促进民办教育的发展。与此相反，也有为数不少的人认为，民办教育问题丛生，亟待规范，如果放任自流，民办教育就会成为暴利行业。在意见存在分歧的情况下出台的《民办教育促进法》，同时承担了“规范”和“促进”双重责任。但是，对于办学者利益诉求的肯定，在某种意义上就意味着对于教育公益性(《教育法》中有教育“不得以营利为目的”的说法)的背离。于是，作为一种折中，就有了立法条款中“合理回报”的说法(邵金荣，2010)。② 如何实施“合理回报”?勉强通过的人大立法并没有来得及将其说清楚。在国务院随后颁布的《民办教育促进法实施条例》中，也没有对这一说法给出清晰的诠释。“回报”怎样才算是“合理”的呢?回报之“合理”与“不合理”的界线在哪里?对其界定和监督的主体是市场还是政府?显然，这些问题都是不容易回答的。有关人士曾经一度将银行贷款利率的若干倍作为“合理回报”的参考标准，这显然也缺少充分的合理依据，难以服众和实施。结果是，在民办教育促进法颁布后的十几年时间里，“合理回报”条款形同虚设，没有对民办教育产生任何明显的影响(阎凤桥等，2013)。
