2017年4月26日美国总统特朗普在其就职100日之际，对外公布了联邦政府税制改革的原则性方案(White House，2017)，该方案经历了从特朗普参与竞选到入职以来的多次调整，基本原则虽较为明朗，但重要细节并未成型。基于美国的税收立法程序，总统代表行政部门所提出的改革方案，最终在多大程度上为立法部门所吸收，两党以及国会两院能否就重大的税改内容达成共识，存在很多不确定性。经过长达5个月的努力，白宫终于赶在2017财政年度即将结束的前三天，于9月27日对外公布了其与国会共和党领袖反复协调、共同制定的《联合税改框架》①。鉴于新一届国会开张及新总统执政以来，其所推出的各项政策大多出师不利，因此，税改能否顺利推进，关乎公众对共和党及新总统执政能力的认可。 在开放世界中，全球都对美国税改极为关注，中国政、商、学各界亦然。虽然美国税改的法律文本并未面世，但国内已经出现诸多关于美国税改对中国影响的公开、非公开研究，对认识美国税改提供了非常有用的视角。唯美中不足的是，多数研究未能充分注意到美国是一个税收法定的国家，税改的走向取决于立法中各方博弈，而不仅是总统或执政党的观点。笔者认为，若要全面理解美国税改，不仅应了解其税改提议的具体内容，还要重视对下述问题的研究：一是美国国内各方对税改的诉求，二是两党之间、两党内部及府会分歧，三是美国税收立法程序。本文拟从这一角度，对美国税改的可能走向进行解读，以期与先前的相关研究互为补充。 一、美国税制为什么需要改革? 美国社会吁求税制改革，已经不是一天两天的事情了。为什么在当下，似乎变得非改不可了呢?原因不全在于美国税制本身不够好，美国在20世纪上半叶率先建立了综合所得税制，一度领全球风气之先，是世界各国效仿的榜样。然而，随着美国国内和全球经济社会环境的变迁，美国现行税制变得越来越与外部环境要求及国内政策目标不相适应。 美国早期的联邦税制以关税(tarrifs)、特别消费税(excises tax)等为主体税种，是一种流转税制，后来出于为战争筹资的原因，开征了所得税。对比之下，人们发现在流转环节课税对税收负担的分配有失公平，经过多方努力，美国税制在20世纪50年代实现了从流转环节课税为主向所得环节课税为主的转型，建立了以所得税为主体的联邦税制。 所得税制通过两种方式强化收入分配效应，一是采用综合税基，即将一切能够提升纳税人未来消费能力的所得，全部纳入税基；二是采用超额累进税率，让收入更高的纳税人缴纳更多的税收(Tanzi，2008)。美国历史上个人所得税的最高边际税率一度达到94%(1944-1945年)，级次达24个之多。在所得税此后的发展史上，为了使税收负担的分配更好地反映纳税人的不同情况，越来越多的免税(tax exemptions)、税前扣除(tax deductions)、税款抵免(tax credits)等措施被引入税法。与个人所得税相比，企业所得税虽然不采用超额累进税率，但税收优惠的普遍化是相似的，导致美国税制越来越复杂。100年间美国联邦税收法典篇幅已超过240万字，与1955年相比增长6倍，与1985年的篇幅相比也已翻了一番；此外，美国联邦税务局(IRS)还为税法的执行颁布了长达770万字的各种条例，目前联邦税收法律法规总共已经厚达7000页之巨，极大地增加了征纳成本，美国现行税制被认为既无效率、也失去了公平的本意(Hodge，2016)。 20世纪80年代的税制改革，着眼于扩大税基、降低税率和简化税制，然而减税恶化了财政平衡，导致赤字和债务规模增加。2000年以来，政府支出进一步扩张，而税收收入持续下滑，赤字和债务规模攀升。巧合的是，1980年代开始的美国税改与新一波全球化进程同步，后者使美国传统制造业大量向海外低成本国家和地区转移；不仅如此，出于避税考虑，美国公司或选择将利润留在海外，或在低税率国家和地区设立总部。美国国内就业和经济增长都因此受到拖累，收入分配状况也随之恶化，居民收入差距呈持续扩大趋势。近几十年来，在全球化的压力下美国吸取了其他国家的经验，对资本所得给予相对优惠的税收待遇，使得在居民收入差距扩大的同时，居民财富不平等状况也日趋恶化。 美国社会早就认识到产业空心化对中低收入阶层的打击，将加剧社会收入和财富分配差距，无奈资本流动并不考虑这些，它们出于逐利天性只会向成本(含税收)洼地流动。作为一种政策成本，美国现行税制相对于其他国家缺乏竞争力，被认为对于美国产业、资本和人才外流负有重大责任。2007年次贷危机爆发以来，联邦政府频繁运用量化宽松手段刺激经济复苏。高杠杆率、资金体外循环，进一步损害了实体经济，打击了就业、创新和企业家精神，已经威胁到美国经济繁荣的根本，因此很容易理解特朗普何以凭藉“振兴美国”的口号而赢得选举。在这一背景下，美国社会对税改的目标诉求很明确，就是要经济增长、要国内就业、要分配公平，这已成为美国社会的共识。 二、美国人想要什么样的税制? (一)主导本次改革的核心议题：要所得税还是要消费税 然而，要使一种税制同时兼顾经济增长、扩大就业和税负公平三大目标，并非易事。究竟什么样的税制最为理想，美国人已经为此争论了近百年。回顾美国税制史，美国联邦税制从流转税走向综合所得税，再到逐步偏离综合所得税，多年来美国人就税制改革的各种争论归纳为一句话，就是“要消费税制还是要所得税制”。 消费税制和所得税制的主要区别，不在于课税环节，而主要体现在税基的选择上。消费税只对国民收入中用于当前消费的部分课税；而所得税，不仅对用于当前消费的收入课税，也对用于储蓄以备未来消费的部分课税。关于消费税和所得税的利弊，尽管有很多纷争，但通常认为所得税制更有利于税负的公平分配，而消费税制更有利于促进经济增长和就业。 美国现行税制以所得税为主体，名义上是所得税制，实质是一种混合税制。这是因为，它并未将家庭和个人的全部资本所得和企业投资纳入税基；已经纳入税基的部分，其适用税率相对于劳动所得的适用税率也较低。这一现状反映了美国税收政策基于全球化背景在多维政策目标间的权衡。20世纪80年代以来的全球化浪潮与技术进步，推动和便利了资本和高技术人才(可视为知识资本的载体)的全球流动，各国为吸引资本、达到增长和就业的目标，在税收制度上采取了对资本更有利的政策，体现在税制上，就是对资本低税或免税(高培勇，2011；马珺，2011)。过去若干年里，发生了流转环节的增值税制从生产型向消费型(对企业投资支出免税)转型、所得税制对资本所得轻税的世界趋势，便是明证。
