市制建立与中国城市现代化的开启

       中图分类号：K26 文献标志码：A 文章编号：2095-9915(2017)04-0046-018

       DOI：10.16387/j.cnki.42-1867/c.2017.04.006

       尽管近代中国城市现代化包含十分复杂的内容，但是谋求城市政治地位的独立，即确立独立的城市建制，建立能独立行使市政权力的现代城市政府，无疑是城市摆脱封建政治附庸，从单一的政治军事堡垒转化为具有现代复合型城市功能——全国或区域政治经济中心的首要前提和必备条件。20世纪二三十年代的“市政改革”，国家以法律的形式确立了“市”的独立建制，在全国普遍建立了城市政府，这也就是笔者曾经说过的至少从“形式上”完成了从传统城市向现代城市的转型。但是，理想的现代城市市政，不仅需要城市建制这种所谓“市政独立”的“形式”，更需要以现代民主观念和法律制度作保障，以广大市民参与甚至主导城市政治、社会、经济生活为依归的城市自治和市民自治。这不仅是西方现代城市市政民主的精髓，也是民国时期一批知识分子主张“市政改革”的精神要义。汉口，由于特殊的历史渊源和城市性质，虽然早在清末即开始了市政独立和城市自治道路的艰难探索，20世纪二三十年代“市政改革”更是走在全国城市的前列。但是，由于城市现代民主、自治体制的建立受到政治传统、市民素质尤其是国家整体政治环境的影响和制约，“市政改革”总体而言是有其“形”而遗其“神”，城市并没有取得所谓“自由法人”地位，市民自治不过画饼一个而已。中央集权与城市自治、官治与民治、人治与法治、官僚治市与专家治市始终是困扰民国时期城市现代变革的四大难题。此种情形，不仅其他城市如此，就是汉口这样素有独立意识和自治传统的商业城市也不例外。

       一、缘起

       在中国古代，城市并无独立地位，一直是各级封建政权的附庸，城市和乡村之间是一种单向交流，乡村为城市提供日常所需，而城市对乡村的贡献却极为稀少。马克思曾言：“雅典古代的历史是城市的历史，不过这是以土地财产和农业为基础的城市；亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一(真正的大城市在这里只能干脆看作王公的营垒，看作真正经济结构上的赘疣)；中世纪(日耳曼时代)是从乡村这个历史的舞台出发的，然后，他的进步发展是在城市和乡村的对立中进行的；现代的历史是乡村城市化，而不像古代那样是城市乡村化。”[1]美国学者乔尔·科特金在《全球城市史》中也写道：“这种持久的农业影响也反映在城市内部。可以说，当时的杭州、广州、漳州和北京都能跻身世界上规模最大、规划最好的城市之列，但是城市周边的环境通常都是拥挤的乡村，没有什么本质的不同。中国的城市尽管规模宏大，却只是形成了更大的农业环境的‘质量密集’版而已。”[2]而马克斯·韦伯更是直言“中国古代没有真正的城市，‘在西方以外，从来没有过以一个自治团体形式存在的城市’”。“中国城市不具有欧洲‘城市共同体’特征，没有独立的经济功能，没有独立的城市建制，没有独立的城市市民自治。”[3]

       正是由于传统中国农业—乡村社会的基本特征，使得历代中国统治者治理国家的基本思路和政策都是“重乡治而轻市政”，国家行政序列中有“省制”“县制”而无独立的“市制”。“在秦代和西汉时，这种大都会城市的市场都为‘官设’，其中设有市楼(也称为‘旗亭楼’)，以市令为首的市丞、市啬夫等官员在那里进行管理。”唐朝“制度上规定在唐朝的各都市中一律实行市制，并配置了‘市署’、‘市令’和‘市丞’。”[4]22，17但这些所谓的“市令”“市丞”只是管理市场交易的官员，其职责略相当于今日的工商管理局局长，“城乡合治”机制下的城市只是国家和地方政权的“附庸”。

       1840年鸦片战争后，国门洞开，西方的器物、技术、制度、文化大量传入中国。在地方政权架构中，“市制”日益凸显。1908年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，第一次以政府的名义明确了城市为一政治单位，规定府厅州治城厢为城，即今日之市。1913年，《江苏省暂行市乡制》颁布，将“城”统称为“市”，使“市”的名称被普遍采用。

       进入民国后，“市制”建设开始提速，20世纪二三十年代，知识界率先介绍传播西方先进市政思想，发起所谓“市政改革”运动。1926年，孙科主持颁布的《广州市暂行条例》，“始为中国市制放一异彩”[5]683，开启了中国建立“市制”实质性进程。而武汉则紧随其后，成为全国第二个实行新市制的城市。1928年，南京国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》，1930年5月又公布新的《市组织法》，以中央的名义正式将城市纳入国家行政序列。

       “自民国十七年国府公布特别市组织法及市组织法以后，国内市制差告一统，然该办法缺乏自治精神，为批评者所诟病，故复有十九年五月之市组织法，画市为区坊闾邻，对于市之自治规定颇详。”[5]684新的市法出台，现代市制推行，20世纪30年代，中国掀起了一股建市热潮，至抗战前夕，南京国民政府批准成立的市近30个。据钱端升《民国政制史》介绍：“直隶于行政院之市，现有南京、上海、北平、天津、青岛、西安(市政府未成立)及重庆，威海卫行政区直属于行政院，故亦附述于此；隶属于省政府之市，有广州、汉口、杭州、汕头、济南、成都、贵阳、长沙、兰州、厦门、昆明、开封、桂林、衡阳、南昌、韶关及自贡；设市政筹备处者，有包头、武昌及连云；设市政委员会者，原有九江及郑州，现九江市政委员会已裁撤。”[5]732正是在这样的时代背景下，武汉(汉口)顺势而上，立市建制，迈开了城市现代化的艰难步履。