尊重和保障少数民族人权，落实平等团结的民族政策，推动少数民族地区繁荣发展，是我国执政党和政府一直致力实现的政治目标。国家通过建立民族区域自治制度、实施各种帮扶少数民族地区经济文化发展的国家战略、尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，努力实现各少数民族在公民权利、政治权利和经济、社会及文化权利等方面的均衡发展，取得了举世公认的巨大成就。①我国少数民族人权事业的进步，得益于政策和法律的双重制度保障，体现出超强的稳定性和延续性，“不断发展的法律体系和民族政策，通过提高历史上的底层人民(subaltern peoples)的利益，提升了中国各民族之间的关系”②。尽管如此，我们仍需看到，中国少数民族人权保障尚有较大的改进空间③，特别是对于涉及少数民族人权的基本概念和范畴仍存在一些理论分歧④。本文围绕少数民族人权保障的基本概念，检视和梳理少数民族的政治法律概念的发展历程，并基于此进一步讨论少数民族人权的保障方式。 一、政治意义上的少数民族概念的演变 “少数民族”一词在中国政治文件中的使用，最早可以追溯到1924年《国民党一大宣言》。该宣言首次使用了“少数民族”概念，并强调“承认中国以内各民族之自决权”。中国共产党开始使用“少数民族”这一称谓，则是在1926年的《中共中央关于西北军工作给刘伯坚的信》，其中提出“冯军在甘肃，对回民须有适当政策，不损害这少数民族在政治上，经济上的生存权利”⑤。在1929年《红军第四军司令部公告》中也有“统一中华，举国称庆，满蒙回藏，章程自定”⑥的诗句。这首通俗易懂的文宣口号，事实上是在宣传少数民族的自治权利。因而，就少数民族概念在中国的政治起源而言，其既有相对明确的范围指向(即中国除汉族以外的其他民族)，也有明确的理论基础(民族自决理论)。 在建构中国的民族理论过程中，中国共产党面临着两个理论问题：一是作为无产阶级的政党，如何处理阶级性和民族性的关系；二是作为具有国际主义品格的政党，如何处理国际主义和民族主义(爱国主义)的关系问题。就第一个问题而言，1938年毛泽东在《统一战线中的独立自主问题》一文中指出，抗日统一战线意味着“阶级斗争服从于今天抗日的民族斗争”，但是民族性和阶级性并非对立的，“在民族斗争中，阶级斗争是以民族斗争的形式出现的，这种形式，表现了两者的一致性”。⑦显然，毛泽东在此处所指的“民族斗争”是中华民族和外国侵略者的斗争，是超越国内阶级斗争的。在1939年《中国革命和中国共产党》一文中，毛泽东进一步对于“中华民族”的概念进行了详细阐释，其主要观点包括：(1)区分了汉族和少数民族；(2)明确提出“多民族国家”的概念，即“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，这将民族和国家联系在一起，确认了民族概念的政治属性；(3)使用了“中华民族”的概念，作为中国各族人民的统称，并由此提出“中华民族又是一个有光荣的革命传统和优秀的历史遗产的民族”。⑧由此可以看出，在革命斗争过程中，中国共产党人已经明确了两个层面上的民族概念：一是作为政治共同体的“中华民族”，二是体现文化和历史发展差异性的国内各民族。对于中国共产党而言，其历史任务在于“对外求中华民族的彻底解放，对内求国内各民族之间的平等”⑨。 在另外一个问题上，中国共产党也面临着国际主义和民族主义(爱国主义)之间的张力问题。国际主义要求将世界无产阶级革命作为重要考虑因素，而民族主义则要求将国家利益置于首要位置。由于中国革命面临着民族独立的艰巨任务，承担着反对侵略的现实责任，因而亟需厘清国际主义和民族主义(爱国主义)的关系。毛泽东在1938年就提出了“国际主义者的共产党员，是否可以同时又是一个爱国主义者”的命题，其理论要点包括：(1)区别两类爱国主义，法西斯国家也有所谓的“爱国主义”，中国也有爱国主义，“爱国主义的具体内容，看在什么样的历史条件之下来决定”；(2)爱国主义和国际主义可以兼容，二者统一于中国反抗侵略的战争，将中华民族独立的政治意义置于国际主义的视野之中，赋予了民族主义以更宏大的历史背景。⑩ 在建构中国民族理论的同时，中国共产党人对国民党的民族政策也进行了批评，并进而进一步阐释了共产党的民族政策及理论。1943年周恩来在《论中国的法西斯主义——新专制主义》一文中指出，国民党对于少数民族采取不平等的民族政策，“至于他(蒋介石)对国内各小民族，还不是充满了大汉族主义的民族优越感和传统的理藩政策的思想么”，这种歧视集中体现为不承认少数民族的政治地位，“在名义上，他简直将蒙、回、藏、苗等称为边民，而不承认其为民族”。(11)因而，与国民党的大汉族主义的民族政策相对应，中国共产党承认少数民族的政治地位，尊重和保障少数民族的权利。这在1945年毛泽东的《论联合政府》一文中得到更加系统的阐述：(1)实现中华民族的解放，以及国内各民族的平等；(2)争取少数民族在政治上、经济上、文化上的解放和发展，并成立维护群众利益的少数民族自己的军队；(3)少数民族的语言、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重。(12)这些民族政策体现了中国共产党人民族理论的体系化，在抗战胜利后，基于国家重构的历史契机，共产党首次系统提出了保障少数民族利益的措施。 在解放战争期间，中国共产党对少数民族政策又进行了微调和充实。在1947年发布的《中国人民解放军宣言》中矫正了过去“民族自决权”的表述，调整为“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。(13)这显然是基于对“民族自决权”的含义有了更加深入的理解，从而将“民族自决”调整表述为更适合中国国情的“民族自治”。邓小平在1987年与外宾的谈话时，论述了这个转变的原因，“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度，我们认为这个制度比较好，适合中国的情况”(14)。事实上，早在1945年中共中央书记处在《对内蒙工作的意见》中，就明确提出“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治，首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动”(15)。1947年5月1日，中国共产党建立了内蒙古自治区，其作为中国历史上第一个省级民族自治地方，为新中国成立后的民族区域自治实践积累了宝贵的实践经验。
