党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，开启了政府与社会资本合作(Public-Private-Partnership，以下简称“PPP”)的先河。从实践来看，PPP项目蓬勃发展，但由于缺乏PPP的专门立法，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等，实践中对于PPP的主体界定、模式确定、性质及效力认定、运行程序等问题莫衷一是。PPP推行前已经运行的BOT、BT等模式引发的纠纷在PPP项目实践中会不同程度地存在，且会引发新的法律纠纷。回应PPP发展态势，加强对PPP法律问题的研究，创设合理的PPP法律适用规则成为理论和实务界的强烈期待。 一、当前PPP纠纷的基本情况 政府与社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。通常模式是由社会资本方承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式系基于生命周期方式这一核心特征，包括规划、建设、融资、运营及资产变现阶段。① PPP发端于英国的私人融资计划(PFI)，于上世纪80年代进入中国，最初表现为“建造-运营-转让”(BOT)模式。2004年5月1日施行的《市政公用事业特许经营管理办法》规范了市政公用事业开展BOT活动，在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，推广使用PPP模式，开启规范运用PPP模式的新时代。自2014年以来，PPP项目飞速发展，也催生了PPP纠纷的不断上升，我们检索了中国裁判文书网上“BOT”“PPP”的关键词，截至2017年4月30日，共梳理BOT裁判文书493份，PPP裁判文书20份，从这些文书看，当前PPP纠纷呈现以下特点。 (一)PPP案件数量不断增多。从既有的BOT模式引发的纠纷数量看，自2013年以来，案件数量不断上升，2013年至2016年分别审结21件、115件、107件和183件，2016年案件数量上升达71％。从PPP引发的纠纷看，由于PPP推行不久，纠纷的绝对数量不大，但逐年呈上升态势，2015年审结4件，2016年上升至16件，同比翻了4倍。 (二)PPP案件涉及的领域较为广泛。截至2017年第一季度，全国PPP项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。PPP纠纷也主要集中在供热、污水处理、道路工程、车站项目、垃圾收运体系市场化运作项目、学生公寓、体育场、棚户区改造等公共工程。随着片区开发、特色小镇建设过程中PPP模式的应用，由此引发的新型城镇化PPP纠纷也逐渐增多。 (三)PPP争议的类型和诉求呈现多元化。从BOT模式引发的纠纷看，案件纠纷涵盖刑事、行政和民事领域，主要集中在民事领域，占全部案件的85.54％，刑事和行政分别占11.76％和2.7％。民事案件中，包含因PPP引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权纠纷、金融纠纷等，其中合同纠纷占比最大，达78.22％。合同纠纷中占比前5位的是建设工程合同纠纷(占21.61％)、供用热力合同(占13.92％)、借款合同(占13.19％)、租赁合同(占7.69)、买卖合同(占7.33％)。具体包括：因政府特许经营协议的履行、解除、终止、回购等引发纠纷；当事人引进了BOT项目，要求按照招商引资优惠政策给付招商引资奖金；BOT承包人对外签订材料买卖合同；BOT承包人将项目转让引发的纠纷；因BOT投标引发的返还投标保证金纠纷和履行投标保函纠纷；因土地使用税引发的争议；BOT项目公司股东的股权转让纠纷；BOT后续的施工合同因缺乏规划许可证导致无效纠纷；因BOT项目引发的贷款纠纷、应收账款质押纠纷等等。从PPP引发的纠纷看，行政、刑事、民事案件分别为5件、4件和11件，行政案件包括要求政府公开PPP项目信息、对政府采购投诉处理决定不服、不服行政决定案件。刑事案件包括PPP项目中国家工作人员受贿案件、利用PPP项目进行非法吸收公众存款、冒充PPP项目进行合同诈骗，以及PPP项目设施中非法占用农地等犯罪。PPP民事案件占比较大，建设工程施工合同是主要案件类型，还包括财产损失赔偿、委托合同、责任保险、服务合同等纠纷。具体包括：投资人与政府因PPP协议引发的违约纠纷；投资人、项目公司与施工人之间的建设工程施工合同纠纷；银行与投资人、政府之间的贷款、担保纠纷；咨询公司与投资人之间的咨询合同纠纷；PPP项目施工人对外买卖、承揽合同纠纷等。
