中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2017)10-0043-09 国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求试点省(市)设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。①根据凡属重大改革都要于法有据的精神，全国人大常委会委员长会议依法提出了相关议案。②2016年12月，十二届全国人大常委会第25次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年年初，根据中央试点方案和全国人大常委会的决定，试点省(市)人民代表大会相继产生了监察委员会。三省(市)监察委员会的成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。③ 一种新制度的出现必然涉及权力分配体制变革。国家监察体制改革要在法治轨道上有序运行，必然涉及这项改革的权力基础问题。目前，试点地方设立的监察委员会作为公权力部门所行使的是何种性质的权力?这一权力与现有权力体系如何在法理和制度上实现和谐一致?监察委员会行使的监察权是否与现有权力结构具有相容性，是否具有中国特色?监察权能否完全纳入国家权力体系，是否可以完全“国家化”“法律化”?诸如此类的法理问题是无法回避的。无论实践中如何发挥监察委员会在反腐败工作中的作用，都需要首先解决监察委员会的正当性与合法性这一理论问题。这个问题直接决定国家监察体制改革的方向以及共产党依法执政、依宪执政的制度框架。本文从现行政治体制的权力构造特征出发，结合我国现行宪法确立的人民代表大会制度以及该制度下国家权力体系的特点，详细论证国家监察体制改革必须以创设中国特色监察权作为监察制度有序运行的合法性依据，同时对一些脱离我国政治制度实际的监察制度构想进行学理上的修正，以期为正在试点的国家监察体制改革寻找可行的制度路径。 一、监察委员会是具有中国特色的反腐败机构 随着国家监察体制改革实践的有序推进，理论上必然产生该项改革措施的制度化、法治化问题，其中最核心的问题是该项改革中设立的监察委员会作为党领导下的反腐败机构所行使权力的性质及其效力问题。当下，关于监察委员会性质的探讨，特别是关于其行使权力的性质的一些学术观点，并不符合国家监察体制改革的初衷，甚至没有考虑到党对国家生活和社会生活进行政治领导的现实。这类观点把监察委员会所行使的监察权强行纳入国家权力体系之中④，并配以种种制度限制，似乎只有监察权的性质完全“国家化”才能真正赋予国家监察体制改革合法性。这些观点表面上体现了法治原则和精神，突出了权力应受法律制约的思想，实际上与中国特色社会主义政治制度和政治实践大相径庭。有的观点主张将我国所有监督机构合并在一起组成带有综合性监督功能的大监督机构；⑤有的观点主张监察委员会具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能，认为监察委员会属于取代国家检察机关的专门法律监督机关。⑥诸如此类的观点并未体现我国基本政治制度和党的执政实践特点，不可能为国家监察体制改革真正“出实招”，需要在进行充分法理论证的基础上予以正本清源。 根据中央精神和全国人大常委会的决定，监察委员会是具有中国特色的反腐败机构。它主要行使监察权，对行使公权力的公职人员以及参照公务员管理的人员的廉洁状况进行监督。它既是党领导下的反腐败工作机构，也是在党管干部原则指导下对干部廉洁状况进行一般性监督的专门机构。监察委员会行使监察权，只针对各种行使公权力的公职人员。对于公职人员所在的党政机关的监督，仍然要依靠党内法规和国家法律法规所建立的监督机制。也就是说，国家监察体制改革中实行的监察监督是党执政的一种方式，是党治国理政的具体形式，应当与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等监督形式有机结合起来，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督的合力和实效。 首先，国家监察体制改革是党政合一的传统行政监察体制向国家治理领域的合理延伸，改革的重点在于扩大监察监督对象的范围以及明确对监察对象可以采取的制度上的限制人身自由和权利的手段。⑦监察委员会作为独立的国家机构，其在体制上并非要分享或代行现行人民代表大会制度下其他国家机构的职权，只是要进一步强化国家权力体系的功能，解决反腐败过程中监察监督的“死角”以及监察手段及其合法性不足的问题。⑧监察委员会进入国家机构体系，是与国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关相并列的国家机关，它和其他国家机关之间的关系与人民代表大会制度下人大和“一府两院”之间的关系不完全一致，更不是与“一府两院”的法律地位完全平行的国家机关。监察委员会从反腐败角度入手，通过行使宪法和法律赋予的监察权，对人大和“一府两院”中行使公权力的公职人员以及参照公职人员管理的人员的廉洁状况进行合法性监督。目前，学术界有一种观点，主张把监察委员会作为与“一府两院”完全平行的机构置于人大监督体制之下。这种观点是不全面的。因为在国家监察体制改革中，监察委员会对同级人大及其常委会中的公职人员以及参照公职人员管理的人员都享有监察监督权，而同级人大及其常委会不能利用宪法和法律所赋予的人事任免权来拒绝这种监察监督。此外，监察委员会是与党的纪检机关合署办公的，监察权实际上是由纪检机关与监察机关共同行使的，只不过在国家治理领域，监察权以国家监察机关行使的公权力的面目出现，而从本质上来看，监察权的设立服务于反腐败工作的整体要求，监察权是一个不可分割的权力整体。 其次，监察委员会成立后与同级纪检机关合署办公，共同行使监察权，这决定了支撑监察委员会监察活动合法性的监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力，其与党所行使的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权存在交叉和重叠关系。因此，如果要从制度上明确监察权的性质，那么，它属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物，是党在长期执政实践中创造的一种执政方式。对于监察机关行使的监察权，不能用西方国家“三权分立”体制下的国家权力关系以及我国人民代表大会制度下人大监督“一府两院”的权力关系进行生搬硬套、强行对号入座，而要依据“把权力关进制度的笼子”的反腐败原则进行创造性构造。这就意味着，监察委员会行使的监察权是具有中国特色的监察权。对于这种监察权，不能用以往任何现成的监察权理论来进行简单的归纳和分类，而要结合党的执政实践及反腐败工作的要求予以精心设计。国家监察体制改革的最终目的，是把权力关进“制度”的笼子，而不是只将权力关进“法律”的笼子。“制度笼子”的内涵要比“法律笼子”的内涵更加丰富，更符合我国当前反腐败工作的要求。
