美国南海政策：历史考察与趋势评析

      进入21世纪，随着中国崛起步伐的加快和“海洋强国”战略的实施，南海日益成为我国海上维权的重点和全面“走出去”战略的门户支撑。一段时期以来，特别是在奥巴马第二任期里，美国以“亚太再平衡”战略为指导，全面加强在西太平洋地区的存在，南海政策也趁势走强，中美两国以南海为重心的海权竞争渐趋激化。

      一、美国南海政策的资源配置和手段运用

      美国最早是因为商业活动与南海产生联系的，在逐渐演化并实施南海政策的过程中形成军事力量运用和构筑同盟体系两大支柱。随着冷战的结束，美国南海政策开始在原有两大支柱基础上形成了连贯的政治表态和官方声明，向政治外交手段有所倾斜。当今美国的南海政策已经是多种手段并用，近来也越来越强调地区机制、多边合作在其南海政策中的地位和作用。与此同时，美国也越来越倾向于以《联合国海洋法公约》的捍卫者自居，颇具讽刺意味的是，其本身尚在是否加入公约的问题上徘徊不前。现将美国南海政策的实施路径列表：

      

      从表1可以看出，二战及以前，美国主要是依靠单边军事力量的运用，特别是在二战中以战争为主要手段，南海政策的内涵虽然单一，但是最为激烈。冷战前期由于两大阵营的对抗，在南海地区的军事手段也极为激烈，再加上菲律宾的独立，与同盟的军事合作迅速成为美国南海政策军事路径的另一个重要内容。冷战后期，高强度的军事对抗已经消失，美国的亚太战略强度有所下降，手段也迅速减少。冷战结束后，美国开始收缩其亚太海上力量，军事手段强度和种类都有明显下降，军事力量运用的最少，相应的南海政策的强度也最弱。美济礁事件后，美国逐渐恢复了在南海的军事力量部署，手段类型缓慢回升。21世纪初，以反恐为主要目标，美国加强了与南海周边国家的安全合作，手段继续增多。奥巴马政府实施亚太再平衡战略以来，美国的军事手段进一步丰富，达到了和平时期类型最多的时期，其南海政策的强度也是和平时期最大的。

      

      从上表可以看出，同盟战略是在上世纪90年代中期以后开始向多层次发展的，第一个层次还是传统的美菲、美泰同盟(考虑到美泰同盟对南海问题没有过多实质性意义，主要是美菲同盟)；第二个层次是发展与新加坡、马来西亚、印度尼西亚和越南的伙伴关系；第三个层次是试图将双边安全合作向三边或多边发展，并开始拉拢日本、印度和澳大利亚参与南海相关行动。

      

      国际制度包括国际法、国际机制以及国际组织。美国南海政策的国际制度路径主要起自冷战以后，并且一直延续至今。所不同的是，冷战后初期《联合国海洋法公约》尚未正式生效，当前美国对于国际法特别是《联合国海洋法公约》的运用和强调要显著强化。另外，美国20世纪90年代初对于地区机制及国际组织路径的运用比较薄弱，主要是通过外交表态对《东盟关于南中国海宣言》以及印尼主导的有关南海潜在冲突的一系列非正式会谈表示支持。当前，美国参与东南亚地区多边合作机制的热情和积极性空前提高，同时还有意推动有利于自己的海上安全合作机制的建立和运行。

      

      美国官方声明以及政府要员的讲话构成了美国南海政策的原则，从表中可以看出，这些原则的雏形出现在冷战前期，冷战后的一段时间长期秉持五项原则，即：对主权争议“不选边站”、维护“航行与飞越自由”、反对使用武力、不得单方面改变现状以及海洋主张及遵守国际法，近年来增加了反对以历史为依据的权益声索和支持多边方式解决争端的原则。

      综合以上的分析可以发现，无论从哪一方面哪一指标来看，美国的南海政策都呈现出态度强硬化、手段多样化以及关注议题广泛化的特点。

      二、美国在南海利益及政策目标的历史变迁

      美国南海政策的目标是以维护美国在南海的利益为前提的，所以分析目标实质上就是分析利益。在不同时期，美国在南海的利益不尽相同，即便是同样的利益形式其重要程度也有差别：

      (一)二战以前：保护菲律宾，削弱日本在西太的地缘优势

      太平洋战争爆发前，美国关心的主要是如何保护菲律宾，并把菲律宾当做美国对远东施加政策影响的一个跳板。随着日本的武力崛起，特别是在1905年对马海战中击败俄国舰队之后，美国就开始关注菲律宾群岛的安全、在中国的“门户开放”政策以及总是无法释怀的本土西海岸防御问题。美国国内对于是否应该在苏比克建立海军基地争论不休，最终西奥多·罗斯福为了打破陆海两军的僵局，放弃了把苏比克打造成美国在亚洲的首要军事基地的想法，代之以在夏威夷珍珠港建立一个大型基地，将美国的战略防线向后收缩了4767海里。这一决定，是为了配合“橙色计划”——一项制定中的与日本对阵太平洋的战略，“橙色计划”要求把战列舰集中在大西洋——放弃了用海军防御菲律宾。⑤在德国的威胁消失或者海军拥有足够的战船进行两洋作战之前，海军在太平洋将采取守势，这一防守性的目标一直延续到二战期间日本将美国拉入战争。而在此之前，美国并没有看到菲律宾西南方向的南海海域对于美国的战略重要性。