中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2017)10-0066-11 国家监察立法预案指的是为实现国家监察体制改革的目标在立法方面所做的全部安排，涉及的事项有宪法相应部分的修改，修改宪法与制定相关法律的时间衔接，所需制定的法律的名称、内容，全国人大常委会和全国人民代表大会审议该法律案的时间节点等。完善现有的国家监察立法预案，是关系到全面有效实施宪法和依宪治国之全局的具有现实紧迫性的课题。我国法律界和法学界对涉及国家监察立法预案的不少问题，已经有了较广泛共识，同时，从总体说来，国家监察立法预案有待理顺、改进之处还有很多，仍需下大力气研究，以促成其完善。 一、我国法学界已取得广泛共识的意见 推进国家监察立法涉及很多方面的问题，都有讨论的必要。就宪法层面来说，其中有些问题的答案是不言而喻的，实际上处在常识领域。从2016年12月以来，不少常识性问题其实已经在多种场合、以多种形式被说清楚了，因而可以说我国法学界已就这些话题达成了广泛共识。这些共识可以作为进一步讨论国家监察体制改革领域其他话题的基础。已达成广泛共识的意见主要有以下方面。 第一，全面进行国家监察体制改革必须有宪法根据。在中央的国家监察体制改革方案见诸新闻报道之初，笔者就提出：“要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据，只能修改宪法。……只要认真谋划改革试点成功后的改革全面铺开事务，就一定得做修宪准备，并且应当在改革试点宣布成功和将新监察体制改革在全国范围铺开前完成修宪。”①接下来，另有学者说得非常到位，他说：“国家监察体制的改革与监察委员会的设立，乃是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革，若缺失宪法的参与，改革可能因此面临更多的变数……监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置，由于权力的配置须‘仰仗’宪法为其提供正当性基础，如此一来，宪法的适时修改便成了改革的必然结果，也是改革得以实质性推进的前提。”②从2017年8月中国宪法学会年会(召开于吉林大学)的讨论情况看，我国宪法学界在这个问题上看法已经高度一致。 第二，国家监察立法要于宪法有据，须先行修改宪法，待相关宪法修正案生效，再着手进行国家监察立法。重大改革必须于法有据，这是全社会早已形成的政治共识。在这个基础上，我国宪法学界也形成了国家监察立法必须于宪法有据的广泛学术共识。“国家监察体制改革与监察委员会的设立，乃是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革，不能缺少宪法的参与。改革的内容关涉国家的宪制结构，改革的进行也应做到于法有据，改革的成果同样需要借由法律予以固化。传统的宪法解释理论不能回应我国国家监察体制改革，因此，必须要用修宪保障国家监察体制改革的顺利进行。”③ 这方面的内容，我国法律界、法学界人士已进行了很多论述，为避免重复论说，这里不一一列举。 第三，所设立的国家监察机关的名称应该是人民监察委员会，分中央人民监察委员会和地方各级人民监察委员会。按照《宪法》的规定，我国的各级国家权力机关称为人民代表大会；各级国家行政机关称为人民政府(其中最高国家行政机关虽考虑到历史传统被称为国务院，但宪法还是专门解说它“即中央人民政府”)；国家各级审判机关称为人民法院；国家各级检察机关称为人民检察院；即使是单层级、政权组织特征不明显的中央军事委员会，其前身也称为人民革命军事委员会。因此，由各级人民代表大会产生、对各级人民代表大会负责、受各级人民代表大会监督的各级国家监察机关的名称，理所当然要冠以“人民”的称谓。如果愿意把人民代表大会制度作为根本政治制度加以尊重，这就是一种常识。然而奇怪的是，我国法学界，尤其是宪法学界在过去近一年间反反复复解说和普及这个常识，可有些机构和人员仍坚持原有的不当提法，其中原因不好妄测，但愿不是宪法常识缺乏，也不是权力傲慢，更不是两者兼而有之。 第四，应优先制定《中华人民共和国人民监察委员会组织法》，再制定监察机关行使职权所需的其它法律。在我国，全国人民代表大会有《全国人民代表大会组织法》调整、规范其组织架构，国务院有《国务院组织法》调整、规范其组织架构，地方各级人大和地方各级人民政府有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》调整、规范其组织架构，人民法院有《人民法院组织法》调整、规范其组织架构，人民检察院有《人民检察院组织法》调整、规范其组织架构。按成文宪法和制定法传统，按中国法治建设的惯例，按形成国家监察体制的需要，国家监察立法首先应制定的是我国《人民监察委员会组织法》。对此，笔者早就提出：“同人民政府(包括国务院)、人民法院、人民检察院这样完整意义的其他国家机关一样，设立人民监察委员会优先需要的法律，是《人民监察委员会组织法》，而不是《国家监察法》，就像国务院需要《国务院组织法》、地方各级人大和地方各级人民政府需要地方组织法、人民法院需要《人民法院组织法》等一样的道理。”④ 此外，也有学者从其他方面论证了为监察机关制定组织法的必要性：“在中央一级国家机构中，唯一没有组织法的是中央军事委员会，如果监察委员会不制定自己的组织法，会让人联想到它是否与中央军事委员会属于同类机构?其内部是否也实行军事化管理?从而引起对监察机构的种种误解。监察机关的性质与军事机关应该是明显不同的，监察委员会应当是反腐败、保卫人权的国家机构，具有鲜明的民主性，这与我国古代的监察制度有本质区别。”⑤
