引言——政治改革迎接“宪法时刻” 第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于开展监察体制改革试点的决定》(以下简称《决定》)，2017年6月23日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议第一次审议了《国家监察法》草案。这是现行宪法实施以来，国家机构层面一次最大幅度的改革，它既是围绕反腐败制度定型化的重大政治改革，也是极大丰富和发展了人民代表大会制度的重大宪法改革，还是关涉到具体部门法对相关权力配置、重整与协调的重大法律改革。 然而，政治决断必须在宪法上获得规范效力才能进一步转化为可以操作的法律制度，部门法的制度设计最终也必须与宪法的根本制度安排保持一致，因此，这项改革最终仍然是一个宪法问题。抽象的政治决断与具体的部门法制度只有通过宪法这个转介平台和链接规范，才能获得统一与实现。 学术界对于这项课题，研究路径大体从三个方面展开：一种是一阶观察法，也就是以《国家监察法》本身及相关问题为研究对象，实质是探讨一个理想的《国家监察法》其内容应该如何规定，如何在内容上处理与相关法律，例如《刑事诉讼法》、《行政监察法》的关系，尤其是如何既充分保障反腐败制度的有效性，又保障被调查人的相应权利和实现相关机构的职能分工制约合作，行政法学和诉讼法学的学者更多聚焦于此。①第二种是二阶观察法，也就是不对《国家监察法》的具体内容进行研究，而是观察该政治改革的法律程序，确保重大改革符合宪法和《立法法》对相关权限、程序的要求。②第三种是《国家监察法》制定的相关问题研究。最重要的应该是由于国家监察体制改革引起的宪法文本本身的变迁，以及我们如何从一种立宪主义的立场出发，明确设立国家监察机构的合宪性标准。这个进路的研究是宪法学者责无旁贷的，但迄今还没有从宪法有关国家建构和国家机构设计的根本原理出发来进行严肃思考的成熟之作，然而在现行宪法必然会在第十三届全国人民代表大会进行相应修改的背景下，我们在这个进路上对宪法文本的制度调整进行研究就尤其具有必要性和紧迫性，对于学者来说这种研究归根结底又必须建立在严肃学理思考和提炼中国国家建构的根本宪法原理之基础上。 因此，本文则更多聚焦于中国宪法和宪法学原理的层面，抱持审慎与理性，来分析这场改革对于迎接“随时来临的宪法时刻”所需要着力解决的一些问题，厘清国家监察机关的宪法地位和性质，并以人民代表大会制度为核心，来分析国家监察机构在宪法上进行设置的具体要求，进而提出三重基本原理作为判断国家监察机构设置合宪性的根本标准。 一、国家监察机关的宪法地位 宪法是政治与法律的结构性耦合，通过它的规范作用，政治意志获得法律形式，而法律形式也服务特定的政治内容。③因此，一项政治改革的合法性既来自实现特定的政治意志，也必须符合其在宪法上的形式地位。这项改革起于政治议题，那就是形成国家反腐败的科学的权力结构④，本质上是要重新配置相关权力，并厘清权力之间的关系。这可以从传统上两个结构性缺陷来观察： 第一个结构性缺陷是党的纪律部门与行政监察部门之间权力不匹配、不对等。传统的体制虽然是党的纪委机关与行政监察部门合署办公，形成反腐败合力，但两个系统在权力的覆盖面、对等性等方面都存在较大问题。纪检监察权力其效力只能及于中共党员，其他行使公权力的非中共党员不能被覆盖，而官僚主义的弊害显然又不仅仅存在于中共党内；行政监察机关在组织序列上仅仅是一级政府的组成部门，其根据《行政监察法》行使职权，也只能将效力及于行政机关工作人员。⑤因此，虽然纪检机关与行政监察机关合署办公，但留有比较大的规范缝隙，且各自调整范围有很大的不同，这种合署办公在形式上实现了党和国家反腐败的权力同步，但在内容和实质上却存在比较大的差异和距离。 第二个结构性缺陷是党的纪律部门与法律监督机关之间权力衔接不到位、不充分。党纪不能代替国法对于权力腐败的法律责任追究。党的纪律部门是对党员公职人员纪律的处分和相关责任认定，涉及需要进一步追究法律责任的则要移转检察机关，这需要两种性质权力在任务和程序上的有效衔接，但实际上传统的衔接并不到位，例如有的党内调查权力涉及《宪法》第37条所保护的公民人身自由，缺乏明确的法律授权；在涉及是否构成犯罪从而需要移送司法机关的判断过程中，党内的调查是否具有足够的判断专业性和手段充分性，也值得考虑；再如，检察机关对腐败公职人员需要审查起诉、提起公诉，但同时它也是法律监督机关，又有超然的一面，这种角色冲突也使得权力的配置存在一些问题。 上述权力结构的不科学归根结底表现为反腐败的权力覆盖面不够，独立性不够和法律授权充分性不够。由此，全国人大常委会决定试点建立一种集中统一、权威高效的国家监察机关，首先将所有行使公权力的主体都纳入监督范围，超越党派身份；其次将这个机构定性为由同级人民代表大会产生的一级国家机关，与同级政府、法院和检察院并行，解决其独立性；最后则按照监督-调查-处置的逻辑重新配置监察权力，实现手段的法律授权充分性，将行政监察、检察机关等传统涉及职务腐败的监督职能都划归这个统一机构，并完成党的权力法律定型的制度设计(在《决定》中规定了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等一系列措施)。
