安理会授权使用武力机制合法性与有效性关系问题分析

      一、问题的提出

      使用武力问题在国际关系和国际法上一直备受关注。二战结束以后，《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第2(4)条对战争权进行了全面禁止，规定除第42条安理会武力强制行动和第51条自卫权之外，与《宪章》原则不符的进行威胁或使用武力都是被禁止的，并设想建立一套完整的联合国集体安全机制来维持国际和平与安全。但是，冷战的爆发使集体安全机制面对此起彼伏的地区冲突无所适从，在实践中逐渐形成一种由安理会授权、由各会员国单独或通过集体方式执行的安理会授权使用武力形式，并在冷战后不断应用于世界各热点区域，成为联合国集体安全机制应对“和平之威胁、和平之破坏及侵略”的武力执行机制。

      本文所要讨论的“安理会授权使用武力机制”是一种狭义的解释。自20世纪90年代初始，第二代维和行动对有关形势变化常常作出大规模军事反应，①且联合国针对国内和国际冲突所启动的军事行动均需要安理会授权，不同类型、不同任务和不同性质的集体行动之间的界限越来越模糊，“安理会授权使用武力”似乎无所不包。联合国官网表示安理会根据第七章使用武力的行动类型包括“逆转或击退侵略、海军封锁、维和行动(包括区域组织)使用有限武力”等几种类型，这是对安理会授权使用武力最宽泛的解释。②然而，细究起来，虽然这些实践都是“根据《宪章》第七章通过安理会授权使用武力”来维持国际和平与安全，但依据其性质却应该区别为联合国维和行动或第42条武力强制行动两种类型，维和行动的法律依据可能来源于第七章第40条“临时办法”③，而“逆转或击退侵略”和“海军封锁”则来自第42条，两者是不同范畴的行动。早在1962年国际法院“联合国某些经费案”的咨询意见中就表明，维和行动不属于强制措施，两者具有本质上的区别。④

      本文研究的安理会授权使用武力机制是来源于第42条的“空海陆军行动”，是在《宪章》第43条“特别协定”无法订立、无联合国部队来执行第42条武力强制行动的情况下，安理会根据《宪章》第七章授权会员国或区域组织代为实施的一种变通或折中方法，是“介于国家单边诉诸武力和《宪章》规定的集体安全之间的一种‘半截房屋’”的形式⑤，常被认为是“第条行动”。⑥可以说，安理会武力强制行动的法律基础来源于习惯国际法上的报复，是一种对非法行为带有惩罚性的强制措施⑦，并且集体安全期望以压倒性的优势力量构成对侵略者的威慑和反击⑧，因此第42条规定安理会“得采取必要之空海陆军行动”包括“示威、封锁及其他军事举动”是一种“攻击性”武力使用，其目的在于消除安全威胁，而维和行动则是通过“非攻击性”武力来防止情势恶化。因此，本文所涉及的安理会授权使用武力机制实践包括：1950年击退朝鲜侵略；1966年对南罗德西亚进行海上封锁；1991年海上封锁并击退伊拉克侵略；1993年海上封锁并在波斯尼亚一黑塞哥维那设立禁飞区；1993年扩大第二期联合国索马里部队任务并打击对联合国索马里部队的攻击者；1994年海上封锁并维护海地合法政府；2008年打击索马里海盗；2011年在利比亚设立禁飞区。⑨本文将在此基础上研究安理会授权使用武力机制的合法性与有效性之间的关系。

      

      合法性和有效性都是复杂多维的概念。政治学上的合法性指一个共同体对共同规则接受和认可的程度、状态⑩，主要强调政治权威对人实际行动的影响，而较少关注行动的形式框架，后者更多的是法律合法性的特征，即对公认法律体系的遵守。这两者常常被认为需要明确区分。(11)而伊安·胡德认为合法性是指行为体对规则、制度遵守的一种规范的信念(12)，马克斯·韦伯也认为现代社会最常见的合法性形式就是法律上的合法性，即法律的信念，例如对形式正确和既有程序的默认(13)，各种合法性因素如个人魅力、传统、法律等相互“组合、混合、适应和修正”，政治上强调的认同和法律上强调的规则都是合法性的内容。国际机制的合法性也是如此。国际社会的平行分权结构决定着国际机制的建立、实施、修改和完善等都是基于参与国的同意之上，而机制原则、规范、规则和决策程序对行为的禁制含义赋予机制以合法性。(14)而有效性在政治学上是指政治系统发挥基本职能的能力，在国际机制中常解释为机制达成其目标的程度，可以根据行为体实际所得结果与机制预设目标的差距来衡量。(15)也有学者认为，尽管机制有效性的界定有很多，不过其共同点是认为有效性在于“机制是否解决了促使它建立的问题”。(16)奥兰·扬的观点也被广泛接受，他认为有效性是用以衡量社会制度在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度。他还把有效性分为作为解决问题的有效性、作为目标实现程度的有效性、行为有效性、过程有效性等几类。(17)本文将主要关注问题解决和目标实现的有效性。

      国际机制的合法性与有效性是不同——合法性主要是评价性的，有效性主要是工具性的(18)——但相互关联的概念。合法性所具有的工具性将两者联系在一起：合法性能够加强机制运行的稳定性和被理解的程度，即机制的持续性和可信度，从而有助于缓解集体行动的困境；合法性还能够便于获取行为体的支持。(19)这个过程得到了建构主义学者的认同，他们认为合法性是一个主观的判断，是行为体对本身与制度关系的认知，而这种认知可能来自规则的内容或规则形成的过程和渊源，它将帮助行为体认识利益和义务所在，从而影响它们的行为。(20)反之，效率是制度合法性的一大来源，它可以为国际机制打造一个“合法的形象”。(21)新自由主义者对于两者关系的观点更为直接，他们从功能的角度出发认为国际机制的价值在于克服“政治市场失灵”，其合法性建立在有效性的基础之上。许多学者在研究过程中也注意到合法性与有效性的关系，例如讨论国际环境机制合法性与有效性的重要性等。(22)不过，正如不同国家具有不同程度的合法性与有效性关系，(23)国际机制合法性与有效性之间的关系也要视具体机制而定。通过广泛的利益相关者的参与也许能够使合法性与有效性之间形成协同关系，但如果这种参与导致成本提升、达成协议困难或决策缓慢、次优妥协、责任扩散，那么这种积极关系就难以成立了。(24)各类国际机制所涉及问题领域、成员国数量和大小、权利和义务规定明确程度等各方面均有所不同，其合法性与有效性之间的关系也就更加复杂。